托幼服务一体化：价值意蕴、发展困境与地方实践

近年来我国婴幼儿人口结构发生变化，社会及家庭对高质量育幼服务需求强烈，党的二十大报告明确提出“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系。”2024年10月国务院办公厅印发了《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，其中在普惠育幼服务体系建设板块中要求大力发展托育一体服务。幼有所育是推动人口高质量发展的重要基础，0～6岁托幼一体服务是构建生育支持政策体系的重要部分，作为当前中国人口规模最大的城市，重庆市有效推进0～3岁托育服务与3～6岁学前教育的整体性发展，是有效应对人口结构困局、促进人口高质量发展的重要举措。2024年4月，国务院新闻办发布会提出：为有效解决托育供给不足与幼儿园资源富余的现实问题，国家发改委将着力推动各地统筹配置0～6岁托幼服务资源，促进“0～3岁”和“3～6岁”服务供给的有序衔接。新形势下人民群众对普惠高质的婴幼儿托育服务具有美好期待，将0～6岁托幼服务作为一个系统性理念进行整体规划，对于有效拓展重庆市托幼教育资源、提升托幼服务质量、减轻家庭教养压力、提振育龄夫妇生育意愿、促进婴幼儿全面发展具有重要和深远意义。

一、托幼服务一体化的价值意蕴

“中国式现代化，民生为大。”婴幼儿的健康成长事关千家万户，重庆市积极发展0～6岁托幼服务一体化既是搭建生育友好型社会的重要抓手，又是力解家庭急难愁盼的重要举措。

（一）建设普惠育幼服务体系的制度要求

2019年，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》）正式发布，开启了我国0～3岁婴幼儿托育服务发展的新时代。《意见》提出“鼓励支持有条件的幼儿园开设托班，招收2至3岁的幼儿”，为幼儿园延伸发展3岁以下婴幼儿托育服务提供了新的路径引导。2023年12月，重庆市卫生健康委员会、重庆市教育委员会联合印发了《重庆市托幼一体化管理办法（试行）》，这为新时期重庆市3～6岁学前教育与0～3岁托育服务融合发展提供了政策指南，对于幼儿园的生存发展及托育服务提质也给予了有力支撑。

2024年，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，其中强调“加强普惠育幼服务体系建设”，对正在积极探索方便可及、价格适中、安全可靠的普惠托育注入了强大动力，而0～6岁婴幼儿托幼服务一体化是落地“普惠育幼服务体系建设”的关键切入点。2024年8月，重庆市人民政府办公厅印发《加强和改进“一老一幼”服务工作方案》，其中加强婴幼儿托育及学前教育服务的板块中，第一条就明确指出要持续推进托幼一体化发展，“支持幼儿园在满足3～6岁幼儿入园需求的基础上，招收2～3岁幼儿，开展普惠性托育服务”。重庆市全市托育服务体系正在不断健全，并且已将婴幼儿照护服务托位数完成情况纳入全市党建统领“八张报表”年度指标体系、重点民生实事，以此压实各方责任，序时打表推进。因此，重庆市推进、布局0～6岁婴幼儿托幼服务一体化是大势所趋。

（二）搭建生育友好型社会的迫切需求

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“健全人口发展支持和服务体系”“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会”，这是中央文件首次提到“建设生育友好型社会”。生育友好型社会建设需要通过政策支持、社会服务等多方面努力，为家庭生育、养育、教育子女提供便利和支持，以促进人口长期均衡发展。生育友好型社会的一个核心要素就是“生育意愿”，而提升生育意愿的重点在婴幼儿生养阶段，幼有所育是推动人口高质量发展的重要基础，0～6岁婴幼儿托幼服务一体化则是构建生育友好型社会的重要组成部分。实际上，从全生命周期角度出发，实现0～3岁婴幼儿托育与3～6岁幼儿学前教育这两个阶段的有机衔接，对于幼儿发展具有内在的联系和延续性，有利于保障儿童教育与发展权利，促进儿童身心健康全面发展。

从现实角度出发，在当前新生人口下滑的背景下，幼儿园要维持现有的规模，实现可持续发展，增加3岁以下婴幼儿托育服务板块是积极正向的发展趋势。同时，当前阶段的婴幼儿托育机构面临经营成本高、应急能力弱、可持续发展能力有限等现实困难；“场地费用”和“工资成本”等刚性支出与稳定招生的双重压力，依靠托育机构自身难以化解。反观幼儿园开托班和办托育则具有许多先天优势：硬件方面，具有较为现成的场地、规范又宽敞的环境；专业方面，师资充足，有完善的管理团队和组织体系，利于托与幼的适应和衔接；运营方面，平均成本更低，具有价格优势，也利于减轻父母负担。因此，0～6岁婴幼儿托幼服务一体化有利于拓展并优化托幼教保服务资源，推进普惠性托幼服务体系构建，助推生育友好型社会发展。

（三）力解家庭急难愁盼的重要举措

0～3岁婴幼儿养育成本高、入托难成为了当下诸多育龄家庭的痛点，公共育幼服务成为一项刚性民生需求。质优、价美、便捷安全的“普惠托育”是绝大多数家庭急难愁盼的关切点。目前整个托育市场供需不匹配，存在“一位难求”和托位空置并存现象。课题组针对重庆市的问卷调查结果也印证了这一点，愿意托育的家长占比接近半数，而实际入托率则不到10%。未入托的主要原因，有“安全”“费用”“距离”三个重要考量因素，反映出家长对质量有保障、价格可承受、方便可及的“普惠托育”的强烈呼声。

与此同时，近年来我国生育率逐年降低，出现少子化现象，幼教行业结构从而开始出现调整，幼儿园（尤其是民办园）的生存发展面临全新挑战，幼儿园办托班和发展托育是大势所趋[1]。托幼服务一体化作为婴幼儿教育发展的重要趋势，其核心思想在于实现对婴幼儿“托管+教育”的系统性规划。依托幼儿园硬件设施、师资力量和较为成熟的课程等，既能降低办托成本，又能保障托育服务质量，是一种较为可靠的托育资源。同时，“托幼一体化”也有利于减轻家庭在托育结束后的再次择园压力，从全生命周期角度出发，为0～6岁婴幼儿保育教育打造出前端完整性链条，缓解家庭教养压力，让广大育龄夫妇“更愿生”“更敢生”。

二、重庆市托幼服务一体化的发展困境

国家卫健委于2023年正式上线了“托育机构信息公示平台”，可以在该平台上查询到各个省市在国家卫健委完成备案的托育机构基本信息。截至2024年10月末，在“托育机构信息公示平台”中查询可得，在全国范围内机构注册登记名称含“幼儿园”相关关键词的有27649万家，占托育机构总数的59.74%，其中重庆市已备案托育机构总量2316家。虽然从数据上看，含有幼儿园关键词的托幼机构数量并不少，但在实际运行过程中以及课题组调研后仍然发现，重庆市0～6岁婴幼儿托幼服务一体化发展仍存在一些难点堵点。

（一）托幼不统一，“一体化”推进梗阻

托幼服务一体化是0～3岁婴幼儿托育和3～6岁幼儿学前教育服务供给的有序衔接。但具体而言，0～6岁婴幼儿托幼服务一体化实质上涵盖了管理体制一体化和育教服务一体化两大内核。

管理体制一体化旨在实现0～3岁婴幼儿托育服务和3～6岁幼儿学前教育之间的整体推进，但结合实际情况和相关政策文件，全国大多省份托幼一体化的管理体制相对分离，重庆市也存在同样的情况。2023年底，重庆市卫健委与市教委联合印发了《重庆市托幼一体化管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。管理办法中指出“开展托育服务的幼儿园由属地教育部门出具可开展托育服务的证明，并在属地卫生健康行政部门完成备案”。目前来看0～3岁婴幼儿托育和3～6岁幼儿学前教育的主管部门分别为属地卫生健康行政部门和属地教育部门。同时在《管理办法》中提到，提供普惠性托育服务的幼儿园作为托幼一体化机构时，其认定、资金补助和管理是归属于市、区县（自治县）卫生健康行政部门。因此，在当前实践探索阶段，托幼一体化在管理体制方面事实上处于相对分化的状态，这是有效推进0～6岁婴幼儿托幼一体化服务落地过程中的一个堵点[2]。

育教服务一体化方面，0～6岁婴幼儿托幼一体化并不是在形式上将婴幼儿托育和幼儿学前教育进行直接合并，而是要更注重实现育教服务的有序联动和有效衔接。这两个群体的育教理念不尽相同，二者的服务模式、育教内容、师资人员、保教质量标准等多个方面存在一定区别。但根据调研和访谈结果显示，重庆市能够实现真正意义上的托幼一体化、提供优质服务的幼儿园数量十分有限。确保不同年龄段的婴幼儿能够享受到连贯、一致的教育服务成为了“0～6岁托幼一体化”推进中的一个难点。

（二）供需协调成本高，社会动力欠缺

幼有所育已被社会广泛认知，幼托一体也将成为婴幼儿照护、教育的必然趋势，这既是幼儿园及托育机构可持续发展的有效方式，也是能让家长降低各类成本及教养压力，因而整个社会对其的讨论热度及需求程度不断攀升。2024年7月底，国家卫生健康委人口家庭司司长在新闻发布会上提到“目前我国0～3岁婴幼儿约4200万，其中三分之一有比较强烈的托育服务需求，但3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%左右，供给和需求缺口还比较大”。重庆市在托育，尤其是普惠托育方面的供需协调也是同样的表现。

在当前阶段，要真正落地推进0～6岁婴幼儿托幼服务一体化是一个相对系统的大工程，不论是对现有幼儿园的改建、扩建，还是开展托幼一体化的重构打造，都需要较高的成本投入。一方面，0～3岁婴幼儿与3～6岁幼儿对建筑环境、设施布局、育教师资、餐食配比等都有着差异化的需求，改建、扩建或重构打造都需要大量的投入。课题组调研发现，现有的幼儿园所办托班大部分仅招收下延至2岁的婴幼儿，这样的操作方式可以最大程度降低幼儿园的改造成本，最快速度开展幼儿园办托工作，在教育和看护等方面开展延伸和衔接。但是实际上，这样的操作方式距离实现真正意义上的0～6岁托幼一体化服务还存在相对大的差距，主要体现在0～2岁婴幼儿的托育需求难以满足，这对现有幼儿园来说挑战重重，不仅涉及改建、扩建的高昂经济成本，更包括一系列的资源协调与更新设计。

另一方面，现有幼儿园及托育机构存在运行成本高与盈利不乐观并存的现象，尤其在生源方面，幼儿园学生人数缩减及托育机构生源不稳定现象已现端倪，使其持续盈利难、收入增长难[3]。而与此同时，婴幼儿作为全社会的重要群体，其安全及成长需要高度重视，因此，幼儿园及机构的场地、运营、人力等固定成本是难以缩减的；此外，公办幼儿园托班在资金补助获得、服务价格设置、家长信赖程度方面所具有的优势远高于普惠性民办园托班，这就冲击了托育市场，给社会力量开办普惠性托班带来较大压力，从而在推进0～6岁婴幼儿托幼服务一体化方面就更加缺乏动力。

（三）“入托难”现象依旧，家长信心不足

从重庆市卫健委官方网站上公开的答复函中获悉，“截至2024年2月底，重庆市全市每千人口托位数达3.34个”。2024年9月召开的十四届全国人大常委会第十一次会议上，国家卫健委主任在作关于推进托育服务工作情况的报告时提到“我国3岁以下的婴幼儿实际入托率是7.86%，2023年全国各类托育机构的托位实际使用率仅为46.7%”，这种近一半托位无人使用的状况是多数省市面临的共同问题。

课题组调研结果显示，家长对质量有保障、价格可承受，方便可及的公办“普惠托育”机构（幼儿园托班）需求强烈，重庆市有托育意愿的家长占比较高，且其中大部分家长希望选择公立性质的托育机构（幼儿园托班）。但目前重庆市符合价优便捷、安全高质的“普惠托育”机构（幼儿园托班）数量不多，且家长查找困难、渠道欠缺。而在实际运作层面，市场上现有的“托幼一体化”形式多是幼儿园在满足3～6岁幼儿入园需求的基础上，招收2～3岁幼儿开展托育服务。因此，在服务对象上并没有实现0～6岁婴幼儿的全覆盖，仅是一种幼儿教育的向下延伸，造成了2岁以下婴幼儿的托育服务极其短缺。调研发现，家庭对于2岁以下婴幼儿的托育或照看服务的选择相对有限，只能选择市场化的托育机构或者上门育儿嫂，但这两种方式的收费较高，普通家庭经济负担大。

另一方面，现有的托育服务质量参差不齐，不敢托、不放心托的现象较为普遍。0～6岁的婴幼儿是最为柔弱的群体，需要更加细致贴心的照护，近年来幼儿园或机构及幼师或月嫂“虐童”等事件虽偶有发生，但一旦出现极易引发舆论风波，在社交媒体上迅速传播，事件影响力极大，这些恶劣行为将对整个幼儿园及托育行业的声誉造成了巨大打击。婴幼儿安全是极其重要的红线，这些少数事件的发生，使得家长们对幼儿园及托育机构的信任度大幅下降，教育部门也因此承受了巨大的压力。不仅如此，这个事件也影响了社会公众情绪，人们对婴幼儿托育及儿童身心安全更加顾虑和担忧。