政治建设规范体系发展的百年回溯与基本展望

2021年8月，习近平总书记在《求是》杂志发表专题文章《总结党的历史经验，加强党的政治建设》对政治建设提出了新关切和新要求。2021年11月，党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“总结党的百年奋斗重大成就和历史经验，是在建党百年历史条件下开启全面建设社会主义现代化国家新征程、在新时代坚持和发展中国特色社会主义的需要”。因此，梳理回溯中国共产党政治建设规范体系的百年发展历史是回应和促进党的政治建设的应有之义，特别是归纳和提炼中国共产党政治建设规范体系百年探索的基本经验，对推进新时代党内法规建设以及党的政治建设科学化、规范化具有重要历史价值和时代意义。

一、党的政治建设规范体系的基本范畴和主要内容

党的十九大明确提出“党的政治建设”，并将其置于党的建设首位。党的政治建设是指党围绕政治信仰、政治领导、政治能力、政治生态四个方面展开的自身建设。其中，坚定政治信仰是加强政治建设的首要前提，坚持党的政治领导是加强党的政治建设的根本保障，提高政治能力是加强党的政治建设的关键环节，净化政治生态是加强党的政治建设的基础工程，这四个方面构成了环环相扣、逻辑严密的科学体系。[1]政治建设在党的建设总体方略中处于引领性地位，党的政治建设的规范发展需要严谨科学的规范体系作保障，梳理党的政治建设规范体系历史发展脉络，对提升制度体系的科学化水平极具借鉴意义。

党的政治建设规范体系是各级党组织和党员干部围绕政治建设四个主要方面共同遵守的办事规程或行动准则的总称，它以党内规范法规为牵引，具有政治性、体系性和位阶性的特征，是开展党的政治建设的重要制度准则，贯穿于党的政治建设全过程。其中，党章是政治规范体系“基石”，准则、条例是政治规范体系“四梁八柱”，规则、规定、办法、细则等党内法规是政治规范体系“砖瓦”。[2] 由此，党的政治建设规范体系的基本框架已然形成，制度体系的发展以此为基础进行回溯和形构。

总体而言，党的政治建设为政治建设规范体系提供方向引领，而政治建设规范体系则是党的政治建设持续发展的制度保障。政治建设规范体系能够规范党员行为，严肃党内生活，优化党内关系。一方面，党的政治建设规范体系以党内法规和专项制度文件为形式，对党的政治建设各方面做出详细规定，其具体内容为党的政治建设的科学化发展和有序落实提供规则范式和文本遵循;另一方面，党的政治建设规范体系作为专项规范，具有约束性、权威性、稳定性的特点，有助于巩固党的政治建设的成效。因此，构建和完善党的政治建设规范体系是推进党的政治建设的必然选择和逻辑要求，新时代党的政治建设必须强化政治规范体系的系统性和效能性建设。

二、建党以来党的政治建设规范体系的主题变更历程

（一）探寻与摸索（1921—1949年）：组织纪律与斗争精神的铸造

1.纪律建设是政治建设规范体系的最初主题

中国共产党成立之初，受内外部严峻形势影响，各级党组织分布较散，凝聚力不足，如何集中发挥党员的力量成为该时期政治建设的重要议题。因此，该阶段党的政治建设以强化纪律为重，在综合性文件和专项制度中均有探索。

净化政治生态是党的政治建设初期探索的重要内容，由以严明政治纪律为主要维度。1921年，中共一大的《中国共产党第一个纲领》对中国共产党各方面的建设做出了统筹性要求，以纲领性文件形式在宏观层面呈现对党员的纪律要求。1922年，中共二大通过的《中国共产党章程》为持续强化党的纪律规范、建立严密组织提供了总体指导。1927年，党的五大通过的《对于组织问题决议案》再次重申要求全体党员明晰党内纪律的严肃性，且决定建立专责监察机构来监督政治纪律执行情况。同年在临时政治局扩大会议上通过《政治纪律决议案》，这是关于政治纪律建设的专项文件，专门对整顿党内政治纪律提出了要求，强调严密的政治纪律才能增厚无产阶级政党的斗争力量。随后，中央通过的《中央巡视条例》（1931年）具体规定了巡视员的基本职责、工作职权等内容，规范党内巡视监督，以巡视法规严格政治纪律。而后，在1938 年10月党的六届六中全会通过的《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等一系列重要文件，系统性地强调了党内政治纪律的建设问题，并将党的纪律建设融入党的中央委员会以及各级党会的工作之中，深化和加强党的组织纪律性，表现出党在这一时期对纪律建设极为重视的态度和高效的行动力。1941年发布的《中共中央关于增强党性的决定》要求党员干部通过强化纪律意识来提高党性觉悟，坚决抵制党内外的消极不良影响。1948年，中共中央连续下发的《关于建立报告制度》《关于建立报告制度的补充指示》和《关于严格执行报告制度的指示》等一系列文件，对党内报告制度做了系统性规定，强化党内和军内纪律严明的氛围，有助于克服纪律松散的状态和迎接革命全国性的胜利。

2.强化组织建设和政治信仰是政治建设规范体系以一贯彻之的内容

强化组织建设和政治信仰对早期党内形成整体合力至关重要，是该时期加强党的政治领导和推进政治能力建设必须贯彻的时代重任。1923年，党的三大通过的《中国共产党执行委员会组织法》是党的第一个组织法规，改变了建党初期中央缺乏组织机构和工作机制、领导不力的状况。中央政治局通过的《中国共产党第三次修改章程决案》（1927年）第一次明确“党的组织原则为民主集中制”，并合理划分党的组织系统，对形成严密的党的组织体系具有积极意义。1941年，《关于增强党性的决定》首次在党的文件中使用“党的组织生活”概念，要求党员领导干部“都必须参加支部组织，过一定的党的组织生活”，为强化组织建设做出具体要求。1945年，党的六届七中全会作出的《关于若干历史问题的决议》，其第一部分的论述中表明党自成立就以马克思列宁主义普遍真理为思想指南，并紧贴中国革命实际，积极发挥政治信仰的重要价值，实现如今在政治上、思想上、组织上超越以往的团结。同年，党的七大把民主集中制写进党章，并对其内涵进行科学界定，党的组织建设实现新的突破。1948年，中央发布毛泽东代中央起草的《关于健全党委制》强调以健全党委会议制度来完善党内各项工作，在作战时加强党的集体领导以适应战争形势发展的需要，并且为战争彻底胜利做好组织准备。1949年，党的七届二中全会提出“两个务必”，作出“六条规定”，这些制度规定有利于消除党内浮躁氛围，警醒全党始终保持清醒头脑，坚定政治信仰以应对新的政治局势中的斗争。

3.斗争精神的铸造是政治建设规范体系的时代特征

斗争精神是中国共产党不断取得胜利的重要保证，斗争精神的铸造是早期加强党的政治建设的重要目标。1921年，《中国共产党第一个纲领》第二条指出，革命军队必须援助工人阶级，承认无产阶级政权。这明确了党的性质和党的主要斗争任务，为党后期不断革命斗争提供了方向性指导。大革命失败以后召开“八七会议”通过《党的组织问题决议案》（1927年）来应对广大党员遭受迫害的斗争危机，并在会上决定进行土地革命和独立领导武装，斗争方式实现了积极性的转变。1928年，中共中央针对反革命政变革命斗争迅速的发展形势，提出注意整顿组织的办法以适应秘密环境，继续进行革命斗争。随后，1929年古田会议通过的《关于纠正党内的错误思想的决议》批评党内缺乏坚决一致的斗争思想，及时提出纠正方案，确立了以正确思想建党管党、以政治要求建军立军的发展思路。1937年，洛川会议通过的《中国共产党抗日救国十大纲领》号召采取全面抗战策略坚决进行保卫斗争，发起抗战总动员。1941年，为适应复杂变化的抗战形势，中共中央发布《关于增强党性的决定》和《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织关系的决定》，来强化党的组织建设为开展对敌斗争和获取抗日战争胜利创造条件。

（二）曲折中前进（1949—1978年）：加强党的领导与维护党的团结

新中国成立，中国共产党领导社会主义革命和建设成为党的阶段性重任。党的领导方式的变革成为推进党的政治建设的应有之义，党的团结亦成为党的政治能力建设的中心议题，在探索中前进成为该时期党的政治规范体系建设的鲜明特征。

1.加强党的领导是政治建设规范体系回应执政地位变革的新要求

完善党的领导体制和改进党的领导方式成为新中国成立后推进党的政治建设的时代命题。党的执政地位的变化直接延伸出政治建设在推进方式和内容维度的变革。1949年中央政治局发布的《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》是第一批关于党的组织建设的专项政策，建构了党领导国家和社会事业的体制机制。1953年中共中央发布的《关于加强中央人民政府系统各个部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》明确要求政府各部门的党组组织、党组工作接受党中央的直接领导，完善了党的政治领导体制和领导方式。1954年，新中国第一部宪法在“序言”中明确了党的领导地位，加强党的政治领导自然进入法制化发展轨道。1956 年中共八大通过的《关于政治报告的决议》中指出“一切任务能否顺利地完成，归根结底，是决定于党的领导是否正确”，强调取得任务胜利的先决性因素和必要性条件是党的正确领导，进一步阐明了党的领导对提升执政效能的积极性价值。1973年党的十大通过党章，增写了恢复和加强党的领导、优化党的建设的相关内容，不断健全党的集体领导制度。

2.维护党的团结是政治建设规范体系的重要任务

新中国成立之初，党和国家面临各项恢复和建设工作，制定了社会主义过渡时期总路线，并出台第一个“五年计划”。为了给实现党在社会主义过渡和后续建设的重要任务提供组织保证，增强党的团结成为该阶段党的政治建设规范体系的建设重心。1954年，党的七届四中全会通过的《关于增强党的团结的决议》强调要取得革命最终胜利必须以党的团结为基本保证，针对党内部分干部对团结重要性认识不足的情况，制定了要求全党干部积极强化党内团结的行动的相关决议和详细办法。1956 年，中共八大党章在“总纲”中明确指出：“党的团结和统一，是党的生命，是党的力量的所在。”[3]，深化党内团结的重要命题，提高全党同志觉悟和党组织的战斗力，坚信全党团结是赢取社会主义建设胜利的基本条件。1957年，中共中央发出的《关于整风运动的指示》要求积极调动一切力量，团结能够团结的人，主动进行批评和自我批评以达到党内新的团结，使党组织和党员素质得到有效提高，巩固了党的团结和统一。1978年，粉碎“四人帮”、结束“文化大革命”后，十一届三中全会公报指出：“只有坚决地平反假案，纠正错案，昭雪冤案，才能够巩固党和人民的团结，维护党和毛泽东同志的崇高威信”，指明要严肃处理损害党的团结的恶劣行径，坚持与破坏党的团结行为作斗争，继续以巩固党的团结来凝聚力量。

（三）发展与加强（1978—2012年）：向规范党内政治生活与加强干部队伍建设转型

1.严肃和规范党内政治生活是回应市场经济转型的现实选择

改革开放以后，市场经济活动日益活跃，党员干部的公共伦理失范问题频发，肃清党内政治风气成为党的政治建设回应市场经济转型的现实选择。党的十一届三中全会确立了符合现实形势的党内政治生活路线方针，党的政治建设逐步回归正轨。中共中央办公厅印发的《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》（1979年）厘清了纪检工作的组织机构、为纪委工作指明思想方向，在维护党的规章制度、优化党内政治生活的组织保障方面提供规范依据。继而，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》（1980年）归纳了党内政治生活的十二条基本原则，涉及党的政治路线、党的领导、党的纪律等多个方面，对改善党的领导机制和肃清政治生态提出了新的要求，以保证党内政治生活健康有序进行。这是涉及党内政治生活的关键性文件和党的政治规范体系建设的标志性成果，党的政治规范体系建设开启了向党内法规转型的关键点。1982年，四项基本原则写进党章，成为全党政治行动的原则和基础。随之，1983年十二届二中全会通过的《中共中央关于整党的决定》明确要求分时期、分批次地整顿党的组织和党的作风，切实规范党员干部和各级党组织的党内政治生活。20世纪90年代，中央分别从民主生活、组织管理、党性党风教育方面对政治规范体系建设进行了系统规定，相继出台了《关于县以上党和国家机关领导干部民主生活会的若干规定》《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行条例》，这为理顺党内生活机制优化党组织管理和强化党员干部的政治定位和政治方向提供了制度依据。