新型农村集体经济经营中面临的问题及对策研究

摘 要：新型农村集体经济是推动共同富裕、整合农村资源的重要抓手。本文通过对东莞、珠海、清远、韶关、惠州等地的田野调查，总结了广东新型农村集体经济经营中呈现的总体特征和有效经营模式，分析了经营中存在的堵点问题，并提出政策建议。结果发现新型农村集体经济存在村级组织统筹功能弱、经营收入来源较为单一、扶持政策落地成效不足、经营管理人才缺失、三资监管能力有待提升的问题，需从村级组织统筹、经营收入来源、扶持政策设计、人才队伍建设、集体资产监管、利益联结机制等方面进行强化。

关键词：新型农村集体经济；现状；问题；对策

中图分类号：F305

文献标识码：A

文章编号：1008-2697（2024）05-0010-07

一、引言

传统的农村集体经济双层经营模式面临着“统分困局”，难以实现平衡发展^[1]。随着乡村振兴战略的深入实施，新型农村集体经济逐渐成为推动共同富裕、整合农村资源的重要抓手^[2]。相较于传统的农村集体经济，新型农村集体经济的发展在坚持家庭联产承包责任制的基础上，更加注重“统一经营权”的落实，并积极探索多种有效的实现形式。全国范围内推进的农村集体产权制度改革工作，为发展壮大新型农村集体经济奠定了坚实基础^[3]。根据农业农村部数据，截至2023年底，全国农村集体经济的资产总额已达到9.14万亿元，其中经营性资产4.04万亿元，村级确认了9.2亿人农村集体经济组织成员身份。各地依托自身资源禀赋，因地制宜地探索了多种市场经营路径。然而，新型农村集体经济在实际经营过程中仍面临市场主体地位不健全、经营能力不足、物质资本和人力资本匮乏、发展途径有待拓宽等多重困境。自中共十九大以来，我国颁布了一系列法律、政策为新型农村集体经济的发展目标、发展原则及发展路径提供了明确的依据和指导，2023年中央一号文件更进一步就发展新型农村集体经济作出重要部署。在此背景下，如何构建有效的经营模式以及如何为新型农村集体经济提供有效扶持，成为当前亟待解决的重要命题。

学界针对新型农村集体经济经营的发展路径、现实困境及对策建议进行了详细的论述。一是在经营发展路径方面，学者们根据农村集体经济“收支结构”的差异化变迁，揭示了农村集体经济组织私有化、国家化和空壳化三种发展趋势^[4]。同时，也可根据资源条件的利用及联结情况，将新型农村集体经济的发展路径划分为产业发展型、为农服务型、资产租赁型、资源开发型四种，这四种路径分别对应着村集体统一经营、土地股份合作制、成员股份合作制、联合社会资本的混合所有制的实现形式^[5]。在实践中，各地农村集体经济组织根据自身的资源条件，积极探索并形成了不同的发展模式，如工业化模式、后发优势模式和集腋成裘模式^[6]。此外，根据经营形态的差异，新型农村集体经济的发展模式还可被总结为区域性服务联盟的姜堰模式、工业产业发展为基础的永联模式、抱团发展与互助合作的吴中模式、与国有资本混合经营的江宁模式等多种类型^[7]。随着研究的不断深入，有些学者则从社企关系、产业领域、发展路径、产权结构、收益风险、发展评价等多个维度，全面概括了新型农村集体经济发展模式之间的差异。例如，张克俊和付宗平^[8]将其归纳为盘活资源资产模式、多元产业融合发展模式、提供社会化服务模式、劳务经济发展模式、跨村组联合抱团发展模式、承接外来要素参与发展模式等多种类型。而孔祥智等^[9]根据新型农村集体经济发展依靠因素不同，将其分为内源式发展和外源式发展两大类。同时，也有学者依据发展资金和资源的来源，将其分为外生型、合作型和内生型三种类型^[10]。还有学者根据驱动因素组合与作用机制的不同，将其划分为市场导向型、产业发展型、资源开发型和生产服务型四种发展模式^[11]。二是在经营发展困境方面，新型农村集体经济在经营过程中主要面临着集体经济组织成员财产权能完善及农村集体经济增收的现实难题。部分学者从产权制度改革^[12-14]、法律修订等宏观视角出发，深入分析了困境产生的内外原因及解决路径；同时，也有部分学者根据具体的经营维度，从微观视角提出了解决堵点问题的方法^[12，15]。三是在对策建议方面，学者们普遍认为，从地方政府角度来看，可以通过发挥党建引领作用^[9]、深化农村集体产权制度改革^[5]、健全三资监督管理体系^[8]、实行税收优惠政策^[9]等措施给予政策支持；而从新型农村集体经济组织的角度来看，则需要进一步强化其市场主体地位^[13]、完善内部考核管理制度^[8]、降低公共支出成本^[3]、构建共赢的利益分享机制^[9]。

面对新时期发展环境、制度条件的深刻变化，新型农村集体经济呈现出动态演变、与时俱进的发展形态。世界农村合作经济发展及我国各地农村集体经济发展实践表明，坚持以集体所有制为基础，因地制宜地探索出适合的规模经营模式，是解决新型农村集体经济发展不平衡与内生动力不足问题的必然选择。本文基于东莞、珠海、清远、韶关、惠州等地的田野调查数据及案例，总结了新型农村集体经济经营发展现状，分析了经营中存在的堵点问题，提出了推进新型农村集体经济发展的政策建议。

二、新型农村集体经济经营发展现状

（一）新型农村集体经济发展的总体特征

一是收入水平不断提升。从2018年至2022年，全国农村集体经济的总收入实现了从4912.0亿元到6711.39亿元的显著增长，增幅达到36.63%，年均增长率稳定在8.27%。其中经营收入与财政补助收入是两类最主要的收入来源，具体而言，2022年这两类收入分别占总收入的37.64%和23.04%。尽管投资收益产生的收入增速迅猛，五年来几近翻了两番，但由于其起点相对较低，2022年的规模也仅为335.11亿元，占总收入的比例为4.49%，有研究表明，当前大多数农村集体经济的投资能力尚存局限，且在一定程度上存在盲目投资的现象^[6]。值得注意的是无经营收益

根据统计口径，经营收益指农村集体经济组织经营收入、发包及上交收入及投资收益之和，减去经营支出和管理费用后的差额；其计算方法为：经营收入+发包及上交收入+投资收益-经营支出-管理费用=集体经营收益。数据来源：《中国农村经营管理统计年报（2020-2022年）。

的村庄比例从2021年的21.11%微增到2022年的22.20%，说明仍有约两成的农村集体经济缺乏内在的“造血”功能。

二是党建引领能力持续增强。增加党员在农村集体经济组织中的职数，提升党组织对集体经济组织的领导力。落实党组织先知、先议制度，进一步优化了农村集体经济组织议事决策流程。厘清村组权责边界，完善考核评价机制。实施终身责任追究制度，加强对集体经济组织干部的监管。通过镇镇协作、村村联合、结对帮扶等方式实现共同发展，广泛动员党员干部、乡贤、志愿者以及各类社会组织等社会力量参与基层治理，激活集体经济治理活力。

三是村级集体经济统筹能力显著增强。鉴于在农村集体经济内部存在组强村弱的情况，推动组级集体经济以协议方式将土地使用权赋予村级集体经济，强化村级集体经济对村内部集体资产的统筹使用与保底收益，建立村级集体经济组织的牵头统筹机制。部分地区在村级集体经济财务独立核算前提下，将小组账目纳入村级财务核算，实行分村建账、单独核算、统一管理，强化村级对组级集体资产和财务的监管。通过推动集体经济将经营收益用于村日常办公、社区福利事业、乡村振兴建设等方面，提升村级集体经济组织在乡村治理中的作用。

四是区镇管理能力显著提升。构建了完善的区镇村三级统筹管理协调体系，通过集体资产交易前置审核工作，增强了区镇级审核把关的作用。以信息化、智能化为手段推动集体资产交易管理规范化，开发网上交易平台，降低了资产交易风险。区一级也在完善集体经营性建设用地入市审批、交易流程，探索对农村集体经济土地开发的管理机制。在机构设置上，完善镇级农资机构设置，加强对农村集体经济发展的指导和服务。

五是市场化运营能力不断增强。农村集体经济不断推进市场运营组织改革，以提升市场化运营能力，涉农镇街设立以公司制为主要组织形式的“强镇富村”市场主体，引导集体经济组织参股公司，完善市场化运营机制，获得股份分红收入。在具体的产业、文旅项目上，单独或多个农村集体经济组织联合成立项目公司，引入社会资本，运用现代企业制度管理运营集体资产，拓展集体资产增值增收渠道。在发展产业上，农村集体经济也在提升物业管理、资产投资和特色产业培育上靶向发力，提升市场竞争力。

（二）新型农村集体经济经营的有效模式

集体经营是在村庄、国家、市场共同塑造的制度结构与社会场域中进行资源配置、生产协作、社会交往与收益分配的一种经济活动。村集体依托自身所拥有的有效资产禀赋（包括经营性资产和资源性资产），积极开展生产经营活动^[5-6，16]。它们以行政村或自然村为基本单元，统筹集体资源内部积累以及政府推动和资本带动的外部扶持等驱动要素，展现出集体经营在实践中的适应性与活力。从乡村振兴视角看，农村集体经济通过经营集体资产，获得可持续的收入是其助力乡村振兴的重要方式，本文对新型农村集体经济发展模式的讨论主要基于其从事经营活动获得收益的有效实现模式，结合自身产业基础、经营能力等禀赋条件，围绕其经营主体、经营模式、主要特征、收益情况、适配地区这五个关键维度，将广东省新型农村集体经济的发展模式归纳为物业租赁型、休闲观光型、产业带动型、土地流转型、项目带动型、飞地抱团型共六种类型，具体见表1。

三、新型农村集体经济经营发展面临的堵点问题

（一）村级组织统筹功能较弱

一是村级集体经济组织的统筹功能较为薄弱。目前，按照行政村和自然村的划分，存在村和组两级集体经济组织，这种制度赋予组级集体经济组织市场化运营中的自主性，但同时也普遍存在着村级集体经济组织掌握的土地、经营性资产等资源不多的现象，弱化了村级层面的统筹作用，不利于实现规模经营。二是在农村集体经济组织与村委会之间，界限划分不清，尚不能完全实现“政经分离”。村级选举之后，农村集体经济组织在村级经济活动中发挥的作用越来越大，但部分地区仍然存在村民委员会代行农村集体经济组织职能的现象，特别是行政性事务与公共事务和公益事业难以明确区分的领域。有些地方的农村集体经济组织与村民委员会的职责界定不清，没有实现两者的分账管理、分账使用。

（二）经营收入来源较为单一

一是主要收入来源的后续增长动力不足。传统的土地、物业租赁是农村集体经济收入的主要来源。然而，土地资源发包的合约期限相对较长，收入在合约期内相对稳定但价格也相对较低，由于未充分考虑租金递增或者对租金递增速率估计不足，这部分收入短期难以实现显著增长。资产投资收益增长较快，然而受限于村民对资金稳健性的要求，农村集体经济投资年回报率的要求较高且刚性兑付，加之缺乏专业的投资人才以及资金不能流出地级市等限制条件，可供投资的项目较为有限。随着经济发展的周期性波动，已经投资的项目也存在风险防控不足的问题。二是收入与支出主体存在错位现象。不少行政村集体经济基础相对较弱，缺乏产业支撑和初始资金积累。随着经济社会的发展，村一级的集体经济在基建、环卫、治安、教育、养老等公共服务方面的开支不断增长，导致其公共负担日益加重，这种情况挤占了集体经济再发展的“本金”。三是农村集体经济面临收入内生增长能力的缺失问题。随着土地征收的不断推进，农村集体经济手中的资源日益减少，部分村组在资源换资金后未能建立新的收入渠道，有些小组甚至选择将征地拆迁款全部分配给村民，导致村集体失去了再生产的“本金”。农村集体经济成立的专业合作社、土地股份合作社、自营公司的数量不多，产业化程度不高，产业链条延伸不足，缺乏有实力的龙头企业，后续营收增长乏力。农村集体经济参股项目不在本村，对本村的产业带动带动不强。