乡村振兴视域下宅基地“三权分置”改革进路研究

摘 要：宅基地“三权分置”改革事关农民切身利益，系及乡村振兴大局。我国宅基地制度历经三个发展阶段：“二权合一”“两权分离”到“三权分置”。目前，宅基地制度改革在理论上存在“三权”构造分歧，主要包括“用益物权说”“成员权说”以及“债权说”；在实践中面临所有权主体虚置弱化、资格权立法缺失、使用权流转受限的现实困境。以广东南海为样本，在乡村振兴视域下探索宅基地“三权分置”改革进路，其突破点应包括以下三个方面：明确宅基地管理主体、完整集体权能，落实集体所有权；界定资格权为农户申请宅基地的基本权益，实现保障权能；适度活化宅基地使用权，显化财产价值。

关键词：宅基地；“三权分置”；宅基地所有权；宅基地资格权；宅基地使用权

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2023）04-0028-06

收稿日期：2023-03-20

基金项目：广东省教学质量与教学改革工程项目“农业院校大学生创新创业实践平台建设的研究与实践”（2020-293）；国家级大学生创新创业训练计划项目“广东省农民工返乡创业调研——以粤东潮汕地区为例”（202211347039）。

作者简介：陈维君（通讯作者），女，副教授，研究方向：民商法、农村土地法治。

一、引言

中共二十大报告指出，要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。在乡村振兴战略下，2018年中央一号文件提出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。其旨在保障农户实现“户有所居”的基础上，适度放活宅基地使用权，显化宅基地财产性权能，唤醒土地“沉睡”资产，全面深化农村改革。

本文通过检视宅基地“三权分置”改革现状，剖析其理论与实践阻碍，并以宅基地改革广东唯一试点——南海为例，总结当地实践做法，提炼典型经验，为宅基地“三权分置”改革提出“可复制、能推广、惠民生、利修法”的实践进路，以期夯实乡村振兴基础，促进共同富裕。二、乡村振兴视域下宅基地“三权分置”改革的制度审视

（一）宅基地“三权分置”改革的制度缘由

纵观宅基地法制发展的历史，不同历史时期法律制度的侧重点有所不同。改革开放40年，我国经济高速发展，现今宅基地制度已由承载社会保障功能趋向于财产性权能的发挥，其管理开发利用政策亦应当随之进行调整，此为宅基地“三权分置”改革缘由之所在。回顾我国宅基地制度演变，其主要经历了以下三个发展阶段^[1]：

一是宅基地“两权合一”阶段。新中国成立初期，为打破土地封建所有制，保障农民“耕者有其田，居者有其屋”，《土地改革法》规定“土地改革完成后，由人民政府颁发土地所有证，承认一切土地所有者拥有自由经营、买卖及出租其土地的权利”，宅基地买卖、租赁、抵押不受限制。

二是宅基地所有权、使用权的“两权分离”阶段。为保障农民生存、维护社会稳定，规制农村宅基地交易乱象，我国1962年出台《农村人民公社工作条例（修正草案）》，明确宅基地所有权归村集体所有，社员享有使用权，宅基地私有制转变为公有制形式，所有权和使用权出现分离。在此期间，使用权主体由为集体经济组织成员所有，放宽至城镇居民亦可取得，后而限定为农户。

三是宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分置”阶段。为适应经济社会发展，我国2013年中央一号文件开始提出推行农村宅基地改革，2018年中央一号文件正式提出探索宅基地“三权分置”的产权框架。目前，农村宅基地“三权分置”制度改革尚处于试点阶段，在一定程度上取得成效，但仍待深化与拓展^[2]。

（二）宅基地“三权分置”改革的权利构造

农村宅基地制度的核心是产权问题^[3]。2018年中央一号文件首次在国家政策层面正式提出宅基地“资格权”这一概念，但目前对于“资格权”的法律属性尚未明晰，宅基地“三权”之制度构造仍存在争议。在明确宅基地所有权归农村集体经济组织所有的基础上，资格权和使用权主要形成以下三种权利结构：“用益物权+次级用益物权”、“成员权+用益物权”和“用益物权+债权”。

持“用益物权说”者认为，“三权”之下资格权是具有成员属性的用益物权，兼具保障与财产双重权能；而使用权则为次级用益物权，有学者将其命名为宅基地经营权，避免与“二权”之下的使用权混淆^[4]。此模式延长了宅基地使用权的权利链条，借鉴德国民法的地上权规范，设立次级地上权，以次级用益物权的行使实现宅基地使用权的经济价值^[5]。其优势在于在延续了宅基地使用权原有属性的基础上，促进宅基地流转；但其易忽视未取得宅基地的村民，不利于切实实现农户社会保障。

持“成员权说”者认为，应当将资格权视为成员权的衍生权利，与成员权在权利取得的依据、权利请求对象和权利确定方式上相同，是农户享有的取得宅基地使用权的权利^[6]；进而将使用权视为用益物权发挥其财产属性。此模式符合“一物一权”原则，以身份属性的资格权保证宅基地集体经济组织范围内的排他性，将财产权能寓于作为用益物权的使用权之上，通过适度盘活使用权流转助推其经济效益的实现^[7]，学界认可度较高。

持“债权说”者认为，资格权人能够将宅基地使用权出租，其双方法律关系由合同法予以调整^[8]。此学说主要来源于地方改革实际经验，能够在保障资格权人不丧失宅基地使用权的前提下，盘活宅基地的经济效益；但是由于债权之转移无需不动产备案登记，不具有对世性，在实践中容易产生纠纷。

三、乡村振兴视域下宅基地“三权分置”改革的实践检视

（一）宅基地“三权分置”改革的试点概述

2015年，我国正式启动农村土地制度改革三项试点，其中宅基地制度改革试点15个；2017年，将宅基地制度改革试点拓展到全部33个试点地区。2020年9月，全国104个县（市、区）以及3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点，深化宅基地制度改革成果。

各地因地制宜，积极探索宅基地“三权分置”改革的有效方案。浙江义乌以“土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”为原则，在全国率先确立宅基地“三权分置”制度设计^[9]。当地创新设立“集地券”有偿退出制度，农民自愿退出宅基地复垦折算成建设用地指标，以“宅基地入市”为核心，积极探索宅基地“分类处置”机制，建立农村宅基地基准地价体系，并由政府出资建立宅基地流失风险补偿基金池。四川泸县采用“成员权说”，实行“保权腾退”，允许农民将宅基地指标转化为集体经营性建设用地，并在一定期限内保留其资格权。当地引社会资本入村，允许农民与城市居民合作建房，农民享有宅基地永久使用权，出资人则享有70年集体土地使用权^[10]；湖南省出台《关于实施乡村振兴战略开创新时代“三农”工作新局面的意见》，将所有权、资格权以外的第三种权利认定为租赁权，文件明确指出：在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房，或下乡租用农村闲置房用于返乡养老或开展经营性活动^[11]。

（二）宅基地“三权分置”改革的现实困境

1.宅基地所有权虚置弱化

宅基地所有权是宅基地“三权分置”改革的基础，资格权与使用权均是其派生权利。现今，宅基地所有权主要存在以下两方面的问题。一方面，所有权主体虚置。不论是我国《土地管理法》还是《民法典》，均仅对宅基地所有权主体予以规范：农村集体土地归农民集体（组织）所有，赋予农村集体经济组织和村民委员会依法代为行使的资格；但对于宅基地所有权的权利内容及实现程序缺乏具体规范，使得在实践中可操作性低。另一方面，所有权权能弱化。宅基地所有权权能主要体现为管理权能，即监管、处置和收益的权利，但在现行制度框架下难以实现，具体表现为：一是集体对于宅基地规划建设难以管理；二是集体对于宅基地实际使用情况难以监督；三是集体对于宅基地的收益权能几近灭失。

2.宅基地资格权立法缺失

宅基地资格权是宅基地“三权分置”改革的难点，厘清宅基地资格权的法律内涵是实现“三权分置”改革目标的重要任务，但现行法律对资格权之规范仅停留于宏观的制度框架设计，而未对其权利内容予以明确，由此在实践之中产生资格权认定困难的问题。以集体成员户口所在地认定成员资格在一定时期内具有可行性^[12]，但随着城乡人口流动增加，户口变迁的情况常见，若仍以户籍认定资格权可能显失公平。其次，宅基地取得实行“一户一宅”制度，但对于“户”的定义规范法源立法空白，准规范法源亦无明晰界定。2022年1月出台的《广东省农村宅基地和农村村民住宅建设管理暂行规定（送审修改稿）》第十五条关于户的认定标准和程序的规定并未明晰，而交由市、县、区人民政府自行制定，导致各地分而治之，规范不一。

3.宅基地使用权流转受限

显化宅基地经济权能是宅基地“三权分置”改革的核心目标。《土地管理法》虽然对宅基地流转规范进行了修订，但受制于宅基地身份属性等制度设计，仍存在一些亟待解决的问题。一是流转范围受限。目前宅基地使用权流转仅限于集体经济组织内部，对于进行集体经济组织范围外的流转仍处于法律的灰色地带，宅基地入市事实与法律规定相悖，封闭的宅基地制度阻碍其经济效益的发挥。二是宅基地的权能残缺。受制于现有法律，宅基地使用权权利内容仅限于占有、使用，空有“物权之名”而非有“物权之实”，使得宅基地使用权财产性权能难以实现^[13]，且现今尚未建立宅基地使用权市场化配置机制，宅基地入市交易法律风险较大。

四、宅基地“三权分置”改革的样本考察：广东南海

广东区域发展不平衡，城乡差异较大，城郊（城中村）和农村均存在宅基地问题。受历史原因影响，广东省宅基地存在“一户多宅”与户均面积超标现象，同时亦存在空心化问题，重度空心化区域主要分布在珠三角外围地区以及梅州的部分地区，以该省为样本探究宅基地改革问题具有典型性和代表性。其中，南海区作为广东省唯一连续参加两轮农村土地制度改革的试点地区，2015年，成为国务院公布的33个农村集体土地制度改革试点区之一；2020年，继续承担新一轮深化农村宅基地制度改革任务，以此地为样本进行研究具有典型意义和价值。

（一）广东南海宅基地情况概述

1.广东南海宅基地总体情况

佛山市南海区地处粤港澳大湾区腹地和广佛同城核心区，全区农村宅基地总量大，截至2018年11月，宅基地共计54.84万宗，农村村庄住宅区域总面积为113平方公里，占土地总面积约10%，占建设用地面积约22%。其主要有以下特点：

一是按空间布局看，南海区宅基地分布呈现东多西少的特点。东部的桂城街道、里水镇和大沥镇的宅基地共计23.24万宗，面积之和为30865.8亩，占全区宅基地总用地面积的43.11%。中部的狮山镇和丹灶镇宅基地占全区宅基地面积的31.38%，西部的西樵镇和九江镇宅基地仅占全区宅基地面积的22%。二是从权属上看，南海区宅基地大多为本村人占有，但亦有非集体经济组织成员占有并使用宅基地。据统计，大沥镇共有5.93万宗宅基地，其中户口性质为本村的有4.52万宗，占比76.22%；户口性质为非本村的有2875宗，占比4.85%。三是从用途上看，南海区宅基地居住保障性功能减弱，经营性用途增强，居住、生产经营、仓储等的“三合一”模式较为普遍。

2.广东南海宅基地主要问题