基于全过程设计的广东省级现代农业产业园资金“补改投”项目建设研究

摘 要：自2018年开始，广东将建设现代农业产业园作为实施乡村振兴战略的重大抓手进行推进，先后启动了两轮现代农业产业园建设，取得了良好效果。随着“百县千镇万村高质量发展工程”的不断推进，广东在现代农业产业园建设上采取了“补改投”方式进行探索。本文对其项目的推出背景进行介绍，对其与前两轮现代农业产业园项目在支持方向、功能定位、绩效目标、实施方案上的异同进行分析，并从投入方式、资产管理、资产权属、项目收益及退出、监督管理等关键环节进行总结，据此提出了完善项目管理制度建设、规范财政资金使用与管理等对策建议。

关键词：全过程设计；现代农业产业园；“补改投”

中图分类号：F307  文献标识码：A  文章编号：1008-2697（2023）06-0019-04

自2018年开始，广东将建设现代农业产业园作为实施乡村振兴战略的重大抓手进行推进，先后启动了两轮现代农业产业园建设，先后创建了18个国家级、288个省级、73个地市级现代农业产业园，实现了主要农业县、主导产业和主要特色品种的全覆盖，在全产业链建设、创新能力提升、品牌建设、联农带农方面进行了补强，有效地解决了规模大而不强、链条散而不聚、主体多而不强、品牌多而不响、效益普遍偏低等问题[1-3]。2023年，广东省委印发《关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》，在农业产业方面，重点围绕县域农业发展主导产业，通过创新财政资金投入方式，一方面促进农业产业转型升级，整体提升农业产业链现代化水平，另一方面，推动财政资金规范管理，有效积累公共财产，以财政经济手段壮大基层财政实力、增强发展活力和后劲。在此基础上，广东省农业农村厅、广东省财政厅印发了《2023年省级财政资金“补改投”现代农业产业园试点项目申报指南》（以下简称“补改投”），省级现代农业产业园创建模式发生了重大变化。因此，面对“补改投”现代农业产业园，迫切需要从制度设计、项目立项、管理实施、验收等方面进行全过程设计，以便更好地推进产业园建设，更好地发挥财政资金作用。

一、广东省级现代农业产业园资金“补改投”项目的推出背景

（一）现代农业产业园建设已取得阶段性成果

据公开数据报道，截至2022年4月底，粤东西北191个省级产业园实际总投资399亿元，省级财政资金撬动地方、社会资金的比例为1：5.06；主导产业总产值3144亿元，二三产业产值超过一半。同时，现代农业产业园建设初步补齐了广东农业各产业加工、流通的短板，一二三产业融合出现良好态势。截至2021年末，粤东西北产业园共吸引返乡创业人员4.78万人，吸纳农民就业70.46万人，辐射带动农户99.06万户。园内农民年人均可支配收入达2.38万元，比建设前增长27.41%。全省范围内，2021年广东省城乡居民的收入比历史性地下降到2.46：1[4-6]。

（二）现代农业产业园建设进入到新阶段

现代农业产业园所聚集的生产要素，需要大量资金投入作支撑，因此，2018以来，广东累计拨付资金114.6亿元，支持全省创建288个省级现代农业产业园。在目前已经取得阶段性成果的基础上，2023年对新建省级现代农业产业园项目实施“补改投”改革试点，重点探索优化财政资金分配管理，创新财政资金投入方式，将部分支持经营性领域和准公益性领域发展的无偿补助资金探索改为股权投入，有效积累公共资产，规范财政资金管理，增强可持续发展能力。

二、“补改投”项目与前两轮现代农业产业园项目的异同

（一）支持方向

在支持方向上，前两轮现代农业产业园重点围绕粮食、生猪、家禽、岭南水果、蔬菜、南药、茶叶、花卉、油茶、水产、橡胶、农产品冷链物流、预制菜等产业发展，以跨县集群产业园、特色产业园、功能性产业园三种不同的类别进行建设。

在“补改投”项目中，对具体方向进行了简化，表述为：有利于推动农业重点产业项目做大做强，提升种植业、畜牧业、渔业、农产品加工流通业发展水平，推进现代化海洋牧场全产业发展。

（二）功能定位

在功能定位上，前两轮现代农业产业园主要实现六大功能：突出优势特色产业引领、突出现代技术与设施装备集成、突出农村一二三产业融合发展、突出农业产业创业创新孵化、突出农业高质量发展核心示范、突出城乡产业协同发展。

在“补改投”项目中，除提升产业发展水平外，还包括了有利于促进生产要素集聚、有利于推进农业全产业链、有利于促进适度规模经营、有利于增加绿色优质农产品有效供给，提升农业质量效益和竞争力，推动农业经营体系、生产体系、产业体系转型升级。

（三）绩效目标

在绩效目标上，前两轮现代农业产业园重点从产值、一二三产业产值占比、利益联结机制、园内农民人均可支配收入方面进行评价。如跨县集群产业园要求种植业、养殖业类主导产业综合产值分别达到20亿元、40亿元以上等。

在“补改投”项目中，重点从4个方面进行绩效评价：一是推动农业产业发展：绿色优质农产品生产规模占比逐年稳步提升，主导产业进一步做大做强，主导产业产值和二三产业产值占总产值比重均有所提升。二是促进新型农村集体经济发展和农民增收：通过项目带动，统筹推进新型农村集体经济发展。通过发展合作制、股份制、订单农业等联农带农多种利益联接方式，带动农民发展生产和就业增收。三是吸引撬动社会资本：通过项目建设，以投带引、以投促招，吸引撬动一定的社会资本投入农业产业。四是形成项目收益：通过财政资金“补改投”积累形成权属明确、管理有效的经营性项目资产或权益，为县镇村基层增加项目收益来源，增强基层可持续发展能力。

（四）实施方案

在实施方案上，前两轮现代农业产业园建设规划方案主要包括建设规划、资金使用方案和联农带农实施方案，其中建设规划包含主导产业、规划目标、规划布局、建设任务、建设现状（特色产业园——生产+加工+科技+流通、功能性产业园——核心技术+产业融合+场景实践+示范推广）、绿色发展、联农带农、扶持政策、运行管理机制等；资金使用方案包含产业园总体情况介绍（含产业园建设现状、新建项目内容、建设地点、投资概算等）、产业园建设资金使用方案计划表、产业园绩效、所有实施主体基本情况；联农带农实施方案鼓励将省级财政资金用于联农带农、数字农业和科技支撑等方面，以财政投入折算村集体资产、入股产业化项目并参与分红（简称资产折股量化）等方式安排的财政资金，占省级补助资金的比例不低于15%；安排省级财政补助资金用于数字农业、科技研发及成果转化比例原则上分别6%、2.5%左右。

“补改投”实施方案包括“补改投”资金额度、投资项目、“补改投”的方式、计划合作对象、形成“补改投”资产的权属、预期收益、利益分配方式等事项。

三、“补改投”项目建设的关键环节

（一）投入方式

投入方式方面，由市县政府、省有关单位（或所属平台企业）与相关企业合资设立项目公司，通过项目公司实施项目并分享股权分红；也可由市县政府、省有关单位投资建设农业产业相关的经营性资产（如标准厂房、设施设备等），再与相关企业通过设备租赁、付费使用、“保底+分红”等形式取得收益。“补改投”资金可分类采取增资扩股、优先股或合作发起设立项目企业等方式投入到具体项目。涉及资产购置或建设的，也可以采取注入资本金或直接投资等方式实施。采取增资扩股、优先股或合作发起设立项目企业等方式投入的，可根据经确认的各方出资（含资产、技术等折价入股）情况合理确定“补改投”资金占股比例，财政出资部分占被投企业的股份比例原则上不超过30%，且不能为第一大股东。

（二）资产管理

资产管理方面，市县政府、省有关单位可将一定比例的“补改投”资金资产通过折股量化、收益分红等方式让村集体或农民直接受益；“补改投”形成的相关资产可对应委托省属国企、市县国企管理，其中归属市县政府的部分，也可采取注入市县国企的方式。除上述方式外，鼓励市县政府、省有关单位创新探索更加安全、有效、便捷的“补改投”实施模式。

（三）资产权属

“补改投”项目（含省供销社、省农垦集团公司等省有关单位联合申报项目）形成的资产原则上归属地方政府所有，资产登记及管理单位可委托项目同级国有企事业单位代为持有或管理。具备条件的，可进一步探索将“补改投”项目相关资产和权益折股量化到有关镇、村集体。

（四）项目收益及退出

市县政府、省有关单位可结合项目性质、联农带农作用等实际情况，“一事一议”确定各个“补改投”项目的收益目标、让利机制等，具体让利方式和幅度由县级人民政府确定。市县政府或省有关单位通过“补改投”形成的经营性资产或股权一般应长期持有，在不影响产业可持续发展和项目联农带农作用的前提下，也可选择适时退出。市县政府、省有关单位和村集体通过“补改投”项目取得的收益，应优先用于乡村振兴滚动投入。

（五）监督管理

省农业农村厅、财政厅根据项目建设方案、“补改投”实施方案及有关规定，对“补改投”项目建设实施、资产管理、项目运营等情况加强跟踪监督，对违反相关规定和严重偏离绩效目标的，及时停止后续省级资金投入并督促落实整改到位；对实施效果较好的，在后续项目中优先安排。

四、推进“补改投”项目建设的建议

（一）完善项目管理制度建设

1.完善产业园“补改投”项目管理制度建设

一是建议省农业农村厅尽快制定“补改投”现代农业产业园建设指引、中期评估办法、绩效评价管理办法、验收指导意见、资产管理、项目收益及退出等产业园管理制度，以确保相关制度的完整性，确保项目实施有据可依、有章可循，提升项目实施管理的规范性。

二是建议对项目建设方案、“补改投”实施方案进行细化，避免过多的建设内容或资金分配变更，以避免项目实施与原立项评审内容产生严重的偏离。

2.完善各项工作指引

一是在制定“补改投”产业园建设指引时，建议对于财政资金使用主要用途与产业园主导产业的关联性予以明确，例如财政资金的使用是否应全部应用于或专用于主导产业，应予以明确，避免财政资金使用偏离于主导产业；同时对于一些严重偏离主导产业的项目应予以制止，避免财政资金的无效投入。

二是建议完善自筹资金投入的规范性指引，对自筹资金的使用应参考省级财政资金的使用管理，例如实施主体应设立银行专户投入自筹资金进行核算，以确保自筹资金核算的准确性及到位性，避免自筹资金的随意填报问题；同时明确自筹资金的使用用途、支出范围等应与资金使用方案自筹资金建设内容相匹配等，以确保自筹资金到位的准确性及合规性[7-9]。

（二）规范财政资金使用与管理

一是建议对于产业园申报的必要材料及实施主体遴选结果等及时在网上公开，接受社会监督，以确保项目立项的公开透明。二是建议主管部门完善及健全产业园重大调整申报机制，严格按照产业园财政资金管理办法要求对各项重大调整组织专家评估后予以确定；同时要求各责任主体在申请调整函中应明确各项调整内容，清晰反映调整信息，并按照要求上报重大调整事项，待批准后执行实施，确保项目实施程序的规范性。三是建议省农业农村厅在签署相关合同时，应合理确定付款进度、细化合同内容以及增加分项验收条款等，按照项目实施进度合理匹配各阶段付款进度，确保资金与合同内容的匹配性；同时完善项目分项分阶段成果的验收流程，确保成果完成的有效性。

参考文献：

［1］郭尽美，舒惜虞.重塑财政资金管理机制[N].中国财经报，2023-11-11（001）.

[2]章慧，杜小强，单金，等.现代农业产业园发展国内外经验借鉴研究[J].农业经济，2023（10）：11-13.

[3]曾敏灵.广州高质量建设现代农业产业园思考[J].当代县域经济，2023（08）：69-71.

[4]刘东华，王继华.财政支持下广东省现代农业产业园建设路径探析[J].广东农业科学，2023，50（06）：153-162.

[5]杨生发.广东省现代农业产业园建设对垦区现代农业发展的启示[J].中国农垦，2023（05）：37-39.

[6]杨生发.广东现代农业产业园建设成效、特色及其启示[J].中国热带农业，2023（02）：5-12.

[7]王少妆，杨学儒.国家现代农业产业园建设与共同富裕[J].南方经济，2022（12）：115-133.