县域城乡融合政策试点的实践困境与进路反思

摘 要：县域是推进城乡融合发展以实现乡村振兴的关键主战场。本文通过实地调查，运用访谈等研究方法，以广东城乡融合试点市县为对象，探讨城乡融合政策试点的推进状况。研究发现，广东城乡融合政策试点在推动要素流动、公共服务普惠共享、基础设施一体化以及城乡产业协同发展等方面均取得一定的成绩，但同时也存在重视不够、目标统合难、制度束缚、资金困难、监督缺位等不足。为此，本文提出了针对性的对策建议，以促进城乡融合政策试点健康有序发展。

关键词：县域；高质量发展；城乡融合；政策试点

中图分类号：D60  文献标识码：A  文章编号：1008-2697（2023）06-0046-07

一、引言

2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中强调指出，着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。县域是国家宏观治理的基本单元，是汇聚农村人口、融通农村与城镇的核心载体。“郡县治，天下安”，以县城为代表的小城镇是连接农村和城市的桥梁，也是推进城乡融合发展以实现乡村振兴的关键主战场[1]。在加快构建新发展格局，推动高质量发展，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的战略征程中，城乡区域发展不平衡成为当前最大障碍。为破解城乡区域发展难题，推动经济社会高质量发展，国家倡导并组织城乡融合发展试点工作，以寻找破题对策。“政策试点”是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，是改革开放中的重要关键词[2]。广东省自开展城乡融合政策试点以来，距今已经过去四年多时间，梳理并掌握广东城乡融合试点的进展、问题，对于优化下一步试点对策，以及通过广东城乡融合试点把握全国城乡融合试点的典型样态尤为重要。

二、文献回顾与研究思路

（一）文献回顾

1.政策试点研究

“政策试点”对应的英文表达为“policy experimentation”，意指在正式政策和制度出台之前，小面积、小范围、小规模内检验政策方案的合理性、可行性和科学性而进行的政策活动[3]。在中国，政策试点被视为推动中国长期经济增长、创造发展奇迹的 “中国经验”，同时也是推动地方政府执行中央政府政策的重要方式[4]。最早将试点与政策联系起来做系统分析的是韩博天，他认为“由点到面”（proceeding from point to surface）是一种工作方法，试点促进了中央和地方的互动，在他所宣称的分级制政策试验里，“试点”和“由点到面”构成了核心部位[5]。梅赐琪等通过对1992—2003年人民日报关于试点报道的分析指出，政策试点既有自上而下模式，也有自下而上模式；宁骚细化了试点的每一个步骤，认为先行先试的小范围被称之为“试点”，“做试点”是在点上进行政策试验的过程，“推广”被理解为点上的经验经过总结形成正式的政策或者对已颁行的政策予以细化和补充然后再推开全面实施。在国外，早期政策试点研究通常以美国联邦分权体制作为研究背景[4]。然而，近年来研究者将视野扩展到不同体制的其他国家，如俄罗斯、越南及印度尼西亚等，进而讨论多样政治体制下的政策试点现象[6]。

2.城乡融合研究

马克思城乡融合理论对于中国现实的城乡发展不平衡问题具有积极的指导意义[7]。空想社会主义代表人物为圣西门提出“城乡平等”的概念[8]，欧文建立了新协和村以实现他所设想的社会模式[9]。随后出现了大量关于城乡经济的经典理论论述，最具有代表性的是刘易斯（Lewis）提出的“城乡二元经济结构”[10]。国外城乡关系的互动问题较早地凸显出来并呈现出阶段性特征，有关二者内涵的研究比较多，并形成了城乡关系的四种主要模式：①以弗里德曼（Friedman）为代表的“核心-边缘”论：将核心区定义为经济具有优势、制度完善、创新能力强的区域，而外围区则是依附在核心区之外。②以利比顿（Lipton）为代表的城市偏向论：城乡关系应该是通过优先发展城市带动整个区域的发展。③以Terluin为代表的乡村偏向论：以城市带动乡村发展。④以弗兰克（Frank）为代表的城乡一体化：包括“农业—工业化模式”、“后生产主义”和“可持续发展模式”。

综上所述，已有研究成果为我们提供了丰富的观察视角，但是也存在着一定的局限性。一是缺少理论拓展，很多研究关注将政策试点作为解释政策适应性发展和中国经济奇迹的原因，反而忽略了对现实问题的研究。二是城乡融合发展作为一项新的政策试点，研究者关注不太多。本研究试图通过描述城乡融合试点的推进实践，揭示问题，反思发展进路。

（二）研究思路

本研究基于高质量发展的时代背景，遵循“试点现状——实践困境——路径优化”的逻辑思路，以城乡融合政策试点为研究对象，以城乡之间的互动关系为着眼点，运用政策试点分析工具和结构性访谈等具体研究方法，揭示政策试点过程中的困境及其消解路径，推动政策试点达到预期目标。

为将上述研究思路付诸实施，本研究团队于2023年8月先后两次赴实地调研，具体情况见表1。通过座谈、走访、观察等方式，深入6个县域开展调研，建立起了对城乡融合政策试点的基本认知。并在此基础上，对调研所获取的资料进行筛选、分析、提炼、总结，最终形成了对于城乡融合现状、困境以及发展进路的初步思考。

三、城乡融合政策试点的现状——以广东为例

（一）城乡融合政策试点概况

广东城乡融合政策试点内容全面，涵盖了2019年4月《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中关于城乡融合的几乎全部领域[11]。具体包括五个方面：第一，推进城乡要素合理配置，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能；第二，推进城乡基本公共服务普惠共享，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨；第三，推进城乡基础设施一体化发展，把公共基础设施建设重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，加快推动乡村基础设施提挡升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护；第四，推进乡村经济多元化发展，围绕发展现代农业、培育新产业新业态，完善农企利益紧密联结机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展；第五，促进农民收入持续增长，拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续增长，缩小城乡居民生活水平差距。广东城乡融合试点内容全面，有利于广东在众多涉及城乡发展的关键领域积累典型经验，推动高质量发展。

（二）城乡融合试点内容

1.城乡产业融合试点

农业发展要超越传统农业格局，走一二三产业融合的道路，推动城乡在经济上深度互嵌。各试点市县积极探索并培育新产业新业态，走三产融合的道路，推动农民增收。如G区着力推进培育创建省级休闲农业与乡村旅游示范镇（点），推动一二三产业融合发展，增加了农业产值、农民收益。另一些地方主动通过搭建城乡产业协同发展平台，推动城乡资源要素的直接对接；W区以科创园、城乡融合产业园、现代农业产业园等三大园区建设为重点，搭建城乡产业承接发展平台，发展并壮大了农村经济。

2.城乡市场融合试点

推动城乡统一市场体系的形成，既有助于为城乡产业融合提供配套措施，又有利于消除城乡二元市场的现状，推动城乡经济共同发展。相较于城市市场，农村市场在交通、信息、人才等方面存在先天劣势。实现城乡市场的融合，一方面要使市场的规则和运营方式实现城乡统一，另一方面要提升农村市场在生产资料、信息、劳动力等方面开放性。推动集体经营性建设用地入市，实行与国有土地同等入市、同权同价，是推动城乡市场融合的重要举措。各试点市县积极探索城乡市场融合方式方法，最突出的就是探索建立集体经营性建设用地入市制度。Q区在这方面率先进行了探索尝试；J县在入市制度方面完成详细制度设计，试点探索也已准备就绪。与此同时，各地在探索建立资本市场、人才市场、技术市场的统一上也进行了尝试，如W区、D区、H区，推动了资本入乡、人才下乡、技术成果入乡，促进了城乡市场的开放统一。

3.城乡文化融合试点

如何推动城市现代文明和乡村传统文化之间的协调发展，是城乡融合试点的重要内容。城乡之间文化融合，不仅能够促进中华优秀传统文化的发展，还能够使传统文化实现创造性转化和创新发展，为现代化提供文化滋养[12]。在政策试点中，各地分别从文化均等和教育均衡的角度推进城乡文化融合。如建立村史馆，挖掘本土优秀的农耕文化；完善乡村图书馆、建设乡村书屋，推进公共文化均等。一些地方注重培养乡村文旅、文创产业等新业态，既推动乡村文化的繁荣，又创造了经济效益。此外，教育作为文化发展的重要方面，在试点中各地以推动城乡教育资源均等化来促进城乡文化融合，并取得显著效果。如G区加快城乡教育均等化建设，制定推进基础教育优质均等化发展工作实施方案等制度，落实义务教育阶段校长教师交流轮岗政策，鼓励优秀教师到农村边远地区支教，推动区域内教师资源均衡配置。

4.城乡生态融合试点

良好生态环境是最公平的公共产品，相对于城市而言，农村在生态功能调节上起着更为重要的直接作用[12]。农村生态环境具有社会公益性：一方面，乡村生态效益不具有排他性，其产生的生态效益使城市受益；另一方面，乡村生态环境又为城市提供生态消费机会。各试点县域积极探索生态产品价值实现机制，如J县开展生态产品统计，探索建立生态产品价值实现指标体系、核算标准和方法体系。同时，各试点地区注重生态保护与开发并重，创新生态价值产业化实现路径。仍以J县为例，该县大力发展生态工业，创新发展生态农业，依托富硒资源优势，大力发展富硒特色农业，推动生态产业化、产业生态化。

（三）城乡融合试点成效

1.推动了城乡要素的合理配置

在政策试点过程中，各市县针对阻碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒进行探索，分别在人才、土地、资金、产业、信息等方面均有所突破。试点市县全面疏清人才流动的壁垒，为人才流动开辟通道。在人才流出方面，大力宣传“零门槛”入户便民利民新举措，推进农业转移人口市民化户籍举措；在人才流入方面，通过政策创新吸引城市人才、乡村精英、农村大学生等知识群体下乡、返乡，如Q区“雁归计划”系列工作效果显著。土地要素流动方面，各试点市县在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，形成了“同地同价、流转顺畅、收益共享”的入市制度。此外，各试点市县一方面注重财政资金保证，另一方面注重吸引社会资金参与。各地在科技成果入乡转化方面也有突破，逐步健全了涉农技术创新市场导向机制，如H区。

2.形成了城乡基本公共服务普惠体系

各市县试点地区积极推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，尤其是在涉及民生的教育、医疗、社会保障等领域，推进生活同权，取得成绩。各地在教育服务领域进行不断尝试，推进城乡教育均衡效果显著。乡村医疗卫生服务体系关涉农民健康福祉，各试点市县通过鼓励乡镇卫生院与市县各大医院建立医共体，借助城市大医院与县医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制等方式，形成优质医疗资源的广泛覆盖，推动了城乡医疗的均衡，如Q区健康服务中心实现远程专家诊病治病。以农耕文化为代表的传统乡村文化也开始受到重视，各地在加快城乡公共文化服务均等化发展方面的步伐也在加快。

3.促进了城乡基础设施一体化发展

农村公共基础设施存在着重建设、轻管护，多个主体管理分散等问题。针对这一积弊，各试点市县积极创新城乡一体化发展模式，从前期规划到后期管护，一体化设计，统筹兼顾，有效避免了各种问题的涌现。如W区大力推动“四好农村路”建设，按照“县道县管、乡道村道乡镇管”的分级管理原则，全面建立县（市）、镇、村三级路长制，组建乡村道公路专管员队伍，实行动态管理机制；G区也在城乡基础设施一体化发展进行了成功探索，通过编制完成道路交通路网“一张图”，全面梳理规划G区道路交通基础设施，建立健全全区路网分层分级管理机制。

4.推进了城乡产业协同发展

党的二十大报告明确，推进以县城为重要载体的城镇化建设。在城乡融合试点中，各市县以县域经济为抓手，推动美丽小城镇发展，带动城乡产业协同发展取得成绩。如W区以L镇为先行试点，充分发挥中心镇配套功能及毗邻W区优势，扎实推动美丽小城镇建设，打造省级、市级美丽乡村精品线路。与此同时，产业是县域经济的支柱，各试点地区在推动城乡产业协同发展方面亦取得突破。