发展历程视角下乡村振兴与国家公园融合机制研究

摘   要：基于中英国家公园与乡村振兴发展历程的梳理，结合当下生态文明发展理念的转变，说明国家公园内乡村社区对国家公园可持续发展的重要性，并以英国经验为重要借鉴来源，探讨英国经验对我国国家公园及乡村发展的启发，进而提出乡村振兴与国家公园融合发展的必要性。

关键词：乡村振兴;国家公园;融合发展;发展历程;英国

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2022）01-0028-05

一、引言

生态文明建设和乡村振兴是我国的两个重要发展战略和目标。2021年10月12日，在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上，我国正式宣布第一批设立5个国家公园（三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等），涉及青海、西藏等10个省区，这标志着中国国家公园管理体系的正式落成。

社区发展是国家公园管理的重要组成部分，国家公园的社区冲突问题本质上是国家公园的农村社区的可持续发展问题[1]。国家公园旨在保护大面积的、最具国家代表性的自然生态系统，在我国自然保护系统发挥主体作用，通常代表着国家标志性的美丽和丰富，并受到最严格的自然资源保护和利用[2]。尽管国家公园建设的目标是实现保护和社区的协调发展，但生活在公园附近的人们承担了很多成本和风险，例如限制农业生产、灌溉和住房用地，以及农村居民的发展活动。与此同时，农作物和牲畜被掠夺、通货膨胀、社会网络和当地文化的破坏以及外部投资压力也给当地经济带来成本和风险[3]。周边社区通常不被允许获得实质性的利益，甚至当地居民的资源利用被国家公园管理者认为是一种威胁[4]。因此，如何实现国家公园系统和乡村振兴的有效融合是解决国家公园农村社区问题的重要环节。

英国国家公园的起源与其乡村发展的路线总体上是趋同的，协调过度开垦种植而导致的生态环境破坏是英国国家公园成立的重要原因，因此，在相关的法律政策中两者都存在相互交织的关系[5]。目前所探讨的国家公园都是混合型的，虽然秉持着优先生态保护的原则，但也要考虑当地社区的生计和存续问题，把居民不断外迁无法解决实质性问题，过度城镇化反而会加剧人们“重回乡野”的愿望，尤其是在英国这个国家公园众多、占地广阔、逆城市化现象显著、公园内部人口较多的国家，只有协同和融合发展才是解决国家公园保护与乡村发展矛盾的有效手段[6]。同时，英国对于国家公园的管理体制是：先提出公共一般法案，后各区域的国家公园管理局根据实际情况提出法令，进而国家公园管理局对辖区进行管理。综上，英国国家公园的管理机制与其内乡村社区如何协同发展是值得探讨的课题，并且对我国国家公园与乡村振兴发展均有重要参考价值。尽管在英国的实际情况与我国有异，但其权力与义务赋予、限制、保证等政策制度与管理模式值得参考学习，在我国国家公园进一步发展进程中，有必要从英国经验中汲取养分，吸取教训，为未来我国国家公园发展过程中的矛盾、问题、权力动态平衡等提供更妥善、全面的设计与实践。

二、英国国家公园与乡村发展历程

英国国家公园建设可追溯到19世纪初，英国诗人华兹华斯的《湖泊指南》及其一系列赞美自然的诗歌引起社会大众对自然保护地建设的关注。1926年，英格兰农村保护委员会成立，并对农村采取较为极端的保护措施，最终在1949年正式成立国家公园。英国国家公园系统既保护原始自然状态，也注重保护人类居住景观，使国家公园土地具有保持特色、提升趣味、满足人类多样生活需要等多重功能[7]。英国国家公园内包含着许多社区、乡村，是由众多农业用地和私人土地组成，因此，国家公园发展遇到的最关键的问题是公众进入权。在梳理英国国家公园和乡村发展相关立法的基础上，我们发现几个重要的互动节点，如图1所示。

第一个互动节点为1949年颁布《国家公园和乡村进入法》（National Parks and Access to the Country side Act 1949）。该部法律把保护乡村历史和景观正式列为法律条文，并设立国家公园委员会，规定将拥有特殊自然风景或大量动植物生活栖息的地域命名为国家公园，并由国家进行统一进行保护与管理。

这部法律直接证明国家公园和乡村是息息相关，并且需要协同讨论。

第二个互动节点为1968年颁布《城乡规划法》（Town and Country Planning Act 1968）。该部法律明确扩大了国家公园委员会的功能，并设立乡村委员会，赋予地方政府在乡村保护方面的权利，负责乡村建设中的基础设施与服务设施的改善，以及对乡村自然和人文景观实施保护，更是说明国家公园与其内乡村社区在管理方面是需要协同考虑，两者为平级的委员会。其中，乡村委员会对乡村自然与人文景观的保护，与国家公园委员会保护其间风貌设置一系列规定相同，并且与我国美丽中国、美丽乡村理念提出所要保护的内容相同。

此外，纵观英国国家公园和乡村发展历程，英国乡村法律体系比起国家公园的法律体系要更为完备，涉及了乡村发展、管理的方方面面，很多也是普适性法律，涵盖了对国家公园内资源的保护。如《1963年水资源法》（Water Resources Act 1963）中，英国设立水资源管理局，专门用以处理全国性的水资源供给和治理问题，在国家公园内的水资源同样也能从更规范的法律条文、管理制度中受益，获得更细致专门的治理。由此可见，两者任意一方的管理制度的发展进步，也能带动另一方齐头并进。当然，要达成这样的连带效益，对管理机制的妥善考量和审慎思考尤为重要，同时还需要具有机动性。

三、英国经验的可借鉴性

英国保护区的发展历史悠久，且具有复杂性和独特性。就保护区类别而言，在国际、欧洲及英国国家层面都划分了不同类别的保护区，适用范围、保护内容、法律支持力度也不尽相同[8]。虽然中国与英国具有不同的制度环境和空间形态，但中英两国在农地保护上具有一致性[9]，对国家公园的保护也是在协调公众游憩与生态资源保护的矛盾及功能。尽管两国意识形态有本质区别，在土地制度上也有着根本区别，但英国的国家公园、乡村发展等有关立法及实践经验对于中国来说具有重要参考价值[10]。

第一，重视顶层设计，推动相关立法的颁布与实施。龙花楼等提到，英国在其乡村发展历程中也曾经历过与中国类似的发展阶段，并遇到相似的发展问题，涉及乡村经济的多样化转型、对新技术和市场扩张的适应和基础设施改善等方面，其还强调了全球化的国际知识转移对地区经济发展实践的重要参考价值[11]。王应临等对英国国家公园管理体系进行了全面完备的介绍，认为英国采用了温和的成长性法律体系对国家公园进行宏观管理，并证实了“公共进入权”政策缓解了公共性与私有性之间的矛盾[12]，这对于解决我国当下面临的双重矛盾有着借鉴意义。

随着国家对生态保护及生态旅游的重视和发展，健康中国政策被提出，被视为旅游新风口的康养旅游兴起，由于疫情常态化下大众对自然的向往和健康追求逐步提高，作为我国自然保护地主体的国家公园面临着处理好生态保护与游憩利用的关系、“风景圈地”等问题[7]。英国从过去到如今也面临着同样的问题，但在某些涉及环境审美与体验的私权限制或公法规制方面，我国的发展进程恰恰与英国相反，这体现在我国目前的国家公园立法形式上，与英国《地方政府法》（Local Government Act 1972）所规定的授权国家公园独立规划条文在发展阶段上有着一定的相似性。

第二，重视旅游产业的融合功能，鼓励社会力量的介入。英国国家公园重视协调其内部乡村的矛盾问题，尤其是在农业发展方式不断变化时，更需要提高对农民和土地管理者在变革时期维护英国农村结构方面所发挥的重要作用。因此，国家公园积极推动旅游业的发展，确定国家公园范围内的农民和土地管理人员今后如何在ENPEC框架的支持下，如何更多地为游客提供真实体验，并就此提供咨询意见。同时，一家加拿大管理咨询公司“The Tourism Company”为英国国家旅游局所撰写的题为《加强英国国家公园的农业和土地管理的游客体验》（Strengthening visitor experiences of farming and land management in England’s National Parks）的报告提出，2019年由发现英国基金会（Discover England Fund）所资助的大型项目“在英国的国家公园里创造美好的回忆”（Make Great Memories in England’s National Parks）的成果之一《英国国家公园体验集》（The English National Park Experience Collection）中，就涉及了9个英国国家公园提出的72个成套可预订的旅游体验项目。

四、研究结论与讨论

纵观英国国家公园与乡村振兴的发展历程，我们可以看出两者在时间线上是重合的。同时，纵观相关的立法内容，两者在很大程度上也是融合发展的。随着公民意识的觉醒，大众长久的呼吁，在公民自由地进入国家公园和自然保护地区域方面，英国已经从绝对所有权走向公权对私物权的限制。而中国在自然资源开发方面，却呈现一定程度的公权滥用以及公权对私权的放任，那么未来我国的图景将与英国“圈地运动”时期趋近[13]。2013年，我国开始设立国家公园体制试点;2018年，组建国家林业和草原局并加挂国家公园管理局牌子，统一管理国家公园为主体的自然保护地;2021年，正式公布第一批国家公园名单，并计划在2025年健全国家公园体制。在当前我国国家公园体制和乡村振兴战略行进到重要阶段的关头，对英国的经验进行学习探讨，对中国具有重要的借鉴参考意义。

“要开创生态文明新局面、新时代”是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出的要求和目标，中央与地方也出台了一些法令来管理保护生态环境、推动形成人与自然和谐共生新格局。我国国家公园内部虽然经过一番退耕还林、居民外迁的整治，但我国国家公园管理还有许多矛盾需要协调，许多问题需要解决，立法实践处于起步阶段，各地都还处于协调探索的状态，而英国在政策制度、管理体制上的设计以及如何应对国家公园与乡村发展之间矛盾的经验教训都值得学习。

在现实中，国家公园本身就存在许多管理协调方面的问题仍待解决，如国家公园的范围往往会跨越多个省市区级行政区，对于如何克服多重区划跨区域监管？游客由何处进入国家公园？游客在国家公园中消费所产生的收益归何人所有？如何建立既符合国际规范又符合中国国情、体现中国特色的国家公园体制与自然保护地治理体系？应采取什么样的治理模式？如何协调生态保护与经济发展的关系，通过林业、农业、文化和旅游业的结合实现共同富裕？而将国家公园内乡村、社区与国家公园放在一起讨论，选择法律体制更加完备、发展历史悠久的英国作为探索国家公园与乡村协调发展机制研究的案例具有其独特价值与参考意义。此外，在国家公园管理体制中，社区参与是十分重要的一环，在讨论国家公园内社区、乡村的自治机制时，社区如何有效参与及其评估其切实增收的效果都是值得探讨的话题。

综上所述，在未来的研究中，借鉴英国经验，丰富完善我国的国家公园与乡村治理法律法规、政策制度，基于国家公园与乡村振兴融合发展的视角，构建出符合我国国情的具有先进性的治理体系，是探索解决我国生态文明建设和保护区农村发展问题的有效路径。

参考文献：

[1] 张朝枝.基于世界自然遗产地的生态旅游：社区的角色与地位[ J ].旅游学刊，2021，36（09）：7-8.

[2]  Lopoukhine N， Crawhall N， Dudley N， et al. Protected areas： providing natural solutions to 21st Century challenges，Sapiens.[ J ].Surveys and Perspectives Integrating Environment and Society， 2012，5（02）：116-131.