《土地承包法》的修改对进城农户土地处置行为的影响研究

摘   要：本文利用课题组2020年8月、10月，2021年4月、5月调研得到的549份有效问卷，对比新《土地承包法》修改前后对农户土地处置行为的差异。结果表明：《土地承包法》的修改显著正向影响农户土地处置行为，其他因素如户主特征方面（年龄、教育程度）、家庭特征（家庭总人口数、家庭年支出、农业程度）和土地特征（承包地总数、是否确权是否征地）方面的因素也会显著影响农户土地处置行为。基于此，应加大对农村地区的政策宣传，提高农民对产权认知的水平;积极引导农户土地处置行为的多样化和灵活性，实现土地转让、入股、征用等多种灵活的土地处置方式，建立一个自主完善的土地市场机制。

关键词：新土地承包法;土地处置;进城落户

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2022）02-0004-10

一、引言

土地作为农民重要的资产和生活保障来源，关系到农村的稳定和安全、农民的收入和幸福以及未来乡村振兴战略和农业现代化的发展。十一届三中全会之后，我国开始了农村土地的改革：1982年的《全国农村工作会议纪要》明确提出坚持农村土地集体所有制和坚持完善农村土地承包责任制;1983年的“中央一号”文件规定农村地区大规模实施家庭联产承包责任制;《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》严格限制承包地用途，不准买卖和出租，必须用作农用。从农地制度框架确立——农户经营模式的明确——农地用途的细化，土地制度在不断摸索中前进。随着农业的发展以及农村关注度的提升，农地的管理和保护上升到了法律层面，1998年《中华人民共和国土地管理办法》中明确提出农村土地承包期为30年，土地承包关系必须通过签订土地承包合同才能生效;2002年《土地承包法》规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，明确了承包方和发包方的权利和义务，补充和规范了农村土地承包责任制;2018年《土地承包法》指出：国家保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯依法、自愿、有偿的土地经营权流转。保证我国农村土地集体所有、农村家庭联产承包责任制的基本制度安排不动摇，不断放活农村土地流转权、规范农地流转程序、释放农村土地活力是我国土地改革的重点所在。

随着城镇化的快速推进，大批农村劳动力进城打工，农村土地闲置、劳动力不足的现实问题进一步突出^[1-3]。户籍政策、劳动力流动规律、劳动力变化特征催生了特有的人地关系：即农民“离农”却未“离地”、农民工“进城”却未“弃地”^[4-6]。2019年《土地承包法》的修改，赋予了农民更多自由选择土地的权利，鼓励农民对土地处置方式选择和土地流转形式的多样化，促进适度规模化和农民增收^[7-8]。根据最新修订的《土地承包法》“农民可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营;可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案”。那么《土地承包法》的修改是否会改变农民土地处置行为的方式，如何通过政策的改变影响农民行为的选择集，以期达到制度政策修改的效果和目的^[9-10]。

二、理论机制分析

以早期的新制度经济学家诺斯为代表将制度分为正式制度和非正式制度，制度定义为博弈或行为规则，以降低的不确定性和交易费用，塑形人们之间互动关系的约束，限制人们交流行为的框架^[11]。制度变迁受到政治制度、文化演进、社会意识等多种因素的共同作用影响，在制度变迁中是一种效率更高的制度取代另一种制度的代替过程^[12]。社会制度引导人类的行为，人的行为影响和推动制度变迁，两者共同又相互影响社会形态。此外，将制度变迁对行为的影响扩展到了消费、收入、心理层面^[13-16]，短期内的激励政策可以促进农村地区居民的消费行为，制度变迁导致对未来收入预期的不确定性，增加了现时储备性收入。郭珍^[17]认为制度改变农户的认知水平之后作用于对农户行为的改变，在农民耕地行为中土地制度变迁增强了农民在短期中对耕地的认知，导致在内外变量的影响下采取对耕地可持续发展的破坏行为。

制度变迁对农民行为的塑形和重构有着十分重要影响。法律作为最重要的社会制度之一，会对人们的行为产生深刻的塑形^[18]。《土地承包法》的修订，是对现在农村环境和农地制度的重新思考，引导农民选择行为的多样性，有助于农民收入的提高和土地资源利用率的提高，从而促进农业现代化和城市化的发展^[8]。从现有的对于制度变迁文献来看，只专注于对农村《土地承包法》制度变迁的文献研究较少，尤其从实证方面进行研究的就更少了。土地是农民的“命根子”，并且农民作为《土地承包法》重要的参与者，它的修改将会对农民行为决策产生重大的影响^[19-20]，进而影响我国农村现代化和城镇化的建设发展（图1）。思考制度变迁下的农民选择土地处置行为的内在机理，探究农民土地处置行为改变的影响因素，对比《土地承包法》修订前后农民土地处置行为的差异性，进而对农业现代化和稳定落户的影响，具有重要的意义。

对于农民土地处置行为的研究，本文将重点关注《土地承包法》对农民土地处置行为的影响，承包法2002年通过，2003年生效实施，经过了2009年与2018年的两次修改。2018年以前的承包法称之为旧承包法，2018年后修改的承包法称之为新承包法。新旧承包法最大的变迁内容是，将原有第二十六条规定“承包期内，全家迁入小城市落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”，修订为第二十七条规定“国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方”。即农户迁入大、中城市均不必要退回土地承包经营权。承包法的修改影响农民进城之后土地处置行为的选择集，从旧承包法的农民进城落户之后必须退回土地承包权的强制性规定，到新承包法的制度松绑转变为农户有权保留土地承包经营权，意味着农民进城之后土地处置行为选择集的多样性和灵活性，对于促进城镇化建设的“稳定落户”和农业现代化的发展有着重要意义^[21]。

三、数据来源与模型设计

（一）数据来源

本文的数据来源于课题组2020年8月、10月，2021年4月、5月由贵州大学研究生在全省大范围调研所得。为避免有些农民不识字的情况，调研采取入村入户、一对一访问填报的方式。调研对象为户籍是农村户口的人口，问卷内容包含家庭基本信息、金融信息、土地信息、教育信息等。问卷涉及地区包括贵阳市、安顺市、铜仁市、毕节市、遵义市等地，课题组共发放问卷600份，回收问卷579份，剔除空白问卷、前后矛盾问卷、关键问题缺失问卷，共获得有效问卷549份，问卷有效率为91.5%。通过对样本总体进行描述性统计研究（表1）发现：所调研的农民工家庭构成模式分布较为均匀，说明样本选择涵盖了不同家庭生命周期的农民工家庭，样本具有较好的代表性;将近90%的农民工为初中及以下学历，农民工普遍受教育程度不高，新生代农民工在农民工群体中占比依旧不高;90%的农民工家庭人均年收入在10000元以上。

（二）模型选择

根据因变量取值的特征，变量取值超过两个，四种土地行为选择之间不交叉且没有程度大小排序，因此考虑Multinomial Logit Model 回归模型。模型表达式为：

（三）变量选取

因变量是农户家庭土地处置行为，分为新承包法前后的土地处置行为，分别设立问项“您家现在的土地如何处置？”和“如果您家城市落户，土地如何处置？”作为因变量进行赋值，1为农户家庭土地自耕、2为土地流转、3为土地闲置、4为土地不保留（表2）。

将自变量分为户主特征、家庭特征、土地特征和土地政策认知。户主特征包括年龄、受教育程度、是否购买社保。一般来说，户主年龄越大自身条件素质相对较弱，对土地情感依赖越强，越愿意选择自耕，而相对年轻的农户则更愿意闲置或者不保留土地。户主受教育程度越高，视野更加开阔和人力资本比较多，融入城市的能力和愿望也越强，对农村土地依赖程度也越小，选择土地不保留、流转或者闲置的可能较大。针对于购买了社保的家庭，因为有了一定生活保障，可能会减弱对土地的保障功能，而不愿家庭自耕甚至是不保留土地。家庭特征包括家庭总人口数、家庭年支出水平、打工形式、农业程度。农户家庭人口数越多，家庭内部合理分工，农户家庭选择土地自耕的概率增加。家庭年支出水平越高，意味着农户家庭经济收入水平也高，收入水平高的农户家庭依靠土地收入为主的可能性比较小，不保留土地可能性越大。外出打工形式是携妻子和孩子一起外出打工的家庭，基本完全脱离了土地和农村生活，将土地闲置或者保留的可能性比较大，而只是单独一人外出打工的，妻子在家照顾老人小孩，可能选择土地闲置或者流转，如果有富余时间可能会自耕。农户家庭从事非农业化程度越高，家庭自耕的概率越低，选择其他土地处置方式的可能性就越大。土地特征包括承包地亩数、土地是否确权和土地是否被征用。农户家庭承包地亩数越多，土地收入占家庭总收入的比重越大，农户会更为妥善处理土地，选择土地闲置抛荒的可能就比较小，自耕或者流转的概率比较大。有土地确权的农户家庭，意味对自家土地有了一个清楚身份认证和较为强烈的拥有感，大概率是保留土地。土地是否被征用，被国家征用过土地的农户家庭，因为有被征用的经历，从而知道土地的重要性和价值，选择保留土地可能性比较大。土地政策认知是否知道《土地承包法》，知道《土地承包地》的农户家庭相较于不知道的农户家庭，对土地的认知和对土地价值的认知更高，会比较倾向于保留土地，选择自耕或者流转。

四、新承包法前后农户土地处置行为统计分析

（一）新土地承包法修改前农户土地处置行为

在新《土地承包法》之前的2009年修订的版本中第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入市区，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。”在这样的政策约束下，农户如果选择进城落户，就意味着要将承包地退还给村集体;反之不进城落户，农户则可以根据家庭状况和自身条件保留承包地，在家庭利益最大化和理性经济人的考虑下，将承包地自由灵活处置。

农户农村土地处置行为方式，根据国家政策中旧《土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。现有文献中大多数将土地处置分为家庭耕种、土地流转和抛荒三种方式^[22]，或者是分为自己耕种、不完全流转、完全流转三种（徐美银，2016）。结合政策文献和依据调研中的现实情况，将农户农村土地处置行为方式分为以下四种：一是自耕，农户根据家庭分工由家庭成员中一部分或者全部人员耕种;二是流转，农户家庭将承包地无偿或者有偿的转租给其他人耕种;三是闲置，农户家庭无成员管理耕种承包地，任其荒废。四是退回，将承包地退回发包方即村集体。设立“您家现在的土地如何处置？”问项，选项1农户家庭土地自耕、2土地流转、3土地闲置、4土地不保留，由此了解农户家庭在新承包法之前的土地处置状况，依据调研问卷的数据整理，对新承包法前农户农村土地处置行为现状进行统计分析，结果如表3。

根据上表的统计结果，可见新承包法之前的农户农村土地处置行为有以下几个特点：①农村地区依然存在严重的土地闲置和抛荒。根据调研的结果，有16%的农户家庭选择将承包地无人看管闲置，要高于谢勇调查的江苏省7%左右农户土地抛荒行为。随着工资水平的提高，农户家庭自耕土地的机会成本越大，农户选择家庭土地无人看管闲置抛荒的可能性就越来越大。②保留承包地是大多数农户的一致选择。占样本量23%的122个农户选择不保留土地，剩下的77%的农户都倾向于保留承包地。其中倾向于保留承包地的农户中有247户家庭占45%的农户选择家庭自耕，另外有16%的农户流转土地，说明绝大部分农户都愿意保留承包地，新承包法的修改即符合农户家庭现实的需求又能满足农户的心理愿望。