乡村振兴背景下中国乡村基层治理：任务变化、现实困境与政策转向

摘   要：乡村基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要构成，与乡村振兴具有紧密的逻辑关联，两者具有很强的战略目标协同性、实施措施互鉴性和实际成效互促性，共同指向实现全体人民共同富裕。全面推进乡村振兴的内涵丰富化、领域多元化、目标多重化和标准精细化，促使乡村基层治理任务发生新变化：治理力量由政府主导转向多元共治、治理空间由封闭转向开放与融合、治理方式由传统治理转向现代治理、治理目标由注重秩序转向多维共生。全面推进乡村振兴背景下，面对治理力量与治理能力遭遇新瓶颈、治理资源与治理任务适配困境突出、乡村分化形成乡村基层治理新阻力等现实困境，中国乡村基层治理调整理念和革新政策机制：完善以基层党组织为核心的多元主体联动共建共治机制、构建乡村基层内生治理资源与外部治理资源的统筹整合利用机制、以治理技术革新和治理模式创新提升乡村基层治理整体效能、探索和建立乡村基层治理与市域治理的衔接互助机制。

关键词：乡村基层治理;乡村振兴;国家治理体系和治理能力现代化;共同富裕

中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2022）02-0047-09

一、问题的提出

加强社会治理是近年来中国提高国家治理体系和治理能力现代化、保障和改善民生的重要举措。可见，加强和创新社会治理已被提升到极为重要的地位，并具有相关政策强有力的支撑。加强社会治理并非新生事物，也并非单维度的领域范畴，而是具有很强的历史逻辑和丰富的内涵与外延，它至少涉及社会治安、公共安全（安全生产、食品药品安全、防灾减灾救灾）、社会矛盾预防与化解、基层治理四大核心领域^[1]。党的十八大以来，中国经济社会发展与转型，中国治理体系和治理能力现代化目标任务的调整和进程的推进，国内外经济社会发展环境、条件的变化等带来的社会治理复杂性、风险性增加，彰显出加强和创新社会治理或者推进治理现代化更为重要的社会价值和更强烈的紧迫感。为此，党的十九大报告提出“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，不但设定了基本实现社会主义现代化的时间表和路线图，明确了“现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序”的社会治理现代化目标，而且提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的总任务。

习近平总书记指出“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇，要不断夯实基层社会治理这个根基”^[2]。农村作为基层治理的重点场域，深刻影响着社会的和谐稳定，对推进国家治理体系和治理能力现代化的进程以及取得最大化成效具有极为重要的作用，为此，乡村基层治理的强化和推进，必须立足中国“三农”改革发展的宏观背景、目标任务变化和战略转向，这既是基础，也是方向。脱贫攻坚战的胜利和农村绝对贫困人口的整体脱贫，意味着中国贫困治理将由绝对贫困治理阶段转向相对贫困治理阶段^[3]，开始进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接进而全面推进乡村振兴的新阶段。中国“三农”工作重心的这一重要转向，不仅仅是“三农”工作目标任务的调整，而且涉及“三农”工作理念、原则、政策体系等一系列因素的转型与改进。基于这样的背景，与之相适应，中国乡村基层治理必须加快转型和调整，同步推进顶层设计和不同层级、同一层级间不同机构、部门政策的有效衔接，为提高中国乡村治理水平、全面推进乡村振兴夯实根基和加持赋能。

二、全面推进乡村振兴背景下中国乡村基层治理的任务变化

乡村基层治理涵盖乡村政治、经济、社会、文化、生态等全域场景。据此来看，减贫是乡村基层治理中的重要内容，从实践来看，在脱贫攻坚期间，减贫或者贫困治理成为了广大乡村特别是贫困地区乡村基层治理的重点任务和考核的关键指标。事实上，脱贫攻坚与乡村基层治理具有很强的战略目标的协同性、实施措施的互鉴性和实际成效的互促性。从战略目标协同性来看，实施脱贫攻坚战略和加强乡村基层治理的目标都共同指向和落脚于保障和改善民生，扩大乡村居民对经济社会发展成果的共享范围和提高共享度，最终实现全体人民共同富裕和每一个人的全面自由发展。从实施措施互鉴性来看，在很多方面和很大程度上，脱贫攻坚和乡村基层治理措施的理念、原则和目标导向等都遵循着相同的逻辑，既具有很强的共性基础，相互之间又呈现出较强的借鉴意义和启发价值，甚至是融合之处。而且事实上，脱贫攻坚所形成或建立的组织力量、工作机制、物质资本、精神动力等为乡村基层治理积累了丰富的优质资源、奠定了坚实的治理基础;同样的，乡村基层治理所形成和构建的组织结构，衔接的内外部资源，达成治理目标的资源体系、组织体系、工作体系等，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供了最广泛、最基础和强有力的治理支撑^[4]。上述两个方面作用的发挥无形中形成了脱贫攻坚和乡村基层治理的正向互促性，持续推动着对方工作成效的提升。需要关注的是，2020年中国已经取得了脱贫攻坚战的全面胜利，由脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴，战略部署的调整和目标任务的变化必然会深刻作用于乡村基层治理，并提出新的要求。乡村基层治理必须正视新环境、新要求，并及时作出积极调整。

（一）乡村治理力量：政府主导转向多元共治

脱贫攻坚期间乡村基层治理的任务主要聚焦于减贫，解决以“两不愁三保障”为核心的贫困人口脱贫问题，以打赢脱贫攻坚战，如期全面建成小康社会，由此决定了该期间的乡村基层治理的目标也主要集中于推进贫困治理以及为实现减贫目标所开展的相关工作。脱贫攻坚任务的艰巨性、复杂性、多样性以及中国社会主义社会的根本性质、制度属性等决定了，脱贫攻坚的核心主体和关键力量在于政府的领导、组织和支持，即该期间不管是脱贫攻坚还是基层治理遵循的都是自上而下的政府主导逻辑。乡村基层治理政策的制定、考核指标的设置、资金投入保障、外部环境的创造、参与力量的发动与组织等，政府始终占据着主导地位，发挥着积极的关键作用。广大乡村地区推进乡村基层治理更多的是按照上级政府部门的政策要求和考核指标被动地完成相关治理任务。尽管在此期间，政府也主张、鼓励和支持高校、科研院所、企业、社会组织以及其他社会力量参与乡村基层治理，但是由于政府在人员配置、组织机构、资源拥有度、组织协调力、资源调配力等方面的优势，导致形成了政府与非政府主体在乡村基层治理中的不平衡，基层党组织（政府）与社会组织形成了鲜明的力量对比，在乡村基层治理活动中无法构成平衡的治理结构以及协同的互动关系，甚至出现农村基层党组织在社会治理实践中存在对农村治理事务“直接包办”和“直接替代”等问题，农村社会组织、经济组织和民间力量等社会自治的多元主体力量发挥作用的制度空间有限^[5]。由此暴露出来的问题日益凸显，甚至成为阻碍乡村基层治理的因素之一。随着农村绝对贫困人口的脱贫和乡村振兴的全面推进，乡村基层治理的目标任务将由原来的以减贫为主体转向秩序建构和发展活力增强等的多重融合，这个目标的实现，仅仅依赖政府的力量并不现实，而是要在坚持党的领导下，推进纵向治理、横向治理和多元协调共治的结合，实行党委领导、政府负责，以基层党组织为主体，企业、社会组织、公众共同参与，法治、自治与德治等相结合，构建共建共治共享的乡村基层治理新格局^[5]。

（二）乡村治理空间：封闭转向开放与融合

脱贫攻坚战胜利后，全面推进乡村振兴的重点任务和发展方式必然会迎来新的调整和变革，致力于实现产业、人才、文化、组织、生态等的全面振兴^[6]。由此，如何塑造和强化乡村发展动力，推动乡村治理从一元到多元、从割裂到融合、从效率到效能、从公平到共享转换等将成为乡村基层治理的重要内容^[7]。事实上，长期以来由于中国城乡二元结构体制等因素的影响，生产要素和商品服务由农村向城市的单向流动、城市对资源的高吸附性、公共资源配置的城市主导性以及由此产生的城市优先发展效应^[6]，在一定程度上形成了城市与乡村发展的割裂，导致乡村发展和乡村基层治理处于相对的闭环空间内。而乡村振兴的全面推进，以及在此期间新发展格局的构建等，将有力地推进要素市场改革，构建城乡循环经济通道，形成新型要素自由流动空间关系和共建共治共享“对称互惠共生”城乡关系，以及建立基于产业分工的城乡融合市场，这将为中国乡村发展加持赋能，形成乡村发展更强的发展活力和更大的发展空间，打破原来乡村发展的闭环空间并向城市空间拓展延伸，加强乡村空间与城市空间的互动融合。在这一背景下，乡村基层治理空间将面临重大变革和调整，原来相对封闭的乡村空间格局将被打破，开放与融合相结合将成为主要趋势。

（三）乡村治理方式：传统治理转向现代治理

乡村基层治理方式与治理主体、治理理念、治理目标、治理资源、治理机制等密切相关。青年劳动力外流现象突出、基础设施建设滞后、公共服务体系不完善、治理机制不健全、治理资源匮乏等是广大乡村的共性问题，也是制约广大乡村基层治理能力和水平的重要因素。长期以来，以基层党组织为核心的相关力量构成了乡村基层治理的主体，由于农村青年劳动力大量流向城市，一些地区农村党员出现了严重的“老龄化”、“体弱化”、“思想固化”等现象，由此衍生出乡村基层治理主体的能力困境。相比较而言，此类群体的理论水平、思维理念、知识储备、接受和运用新鲜事物的能力等明显不足，通过“熟人关系”、“老人威信”等传统方式来教育、管理农民和村务是他们开展乡村基层治理的普遍方式。问题的关键是，后脱贫时代和全面推进乡村振兴背景下，乡村基层治理的目标、任务、要求、考核评价指标等已经发生变化，原来的治理理念、治理方式已经不能再适应和满足农村基层现代化治理的要求。乡村基层治理必须落脚于推进国家治理体系和治理能力现代化、推动社会进步和增进人民福祉等多重目标，建立既安全又有秩序和活力的乡村新发展格局，使人民群众的幸福感、获得感、安全感更有保障、更可持续。这决定了，必须变革和创新乡村基层治理方式，由传统治理向现代治理转变，主要体现为推动由原来的主要依靠人治向政治、法治、德治、自治和智治联动，在党的领导下，建立健全乡村基层治理体系，坚持制度保障和技术运用并重，运用现代信息技术提高乡村基层数字化治理水平，坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，形成全社会参与、纵向联动、横向协同、有机衔接、分工协作、相互促进的乡村基层治理良好格局^[8]。为此，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出了要通过做好市县信息化建设规划、整合基层治理数据资源、拓展数据应用场景等途径加强基层智慧治理能力建设。

（四）乡村治理目标：注重秩序转向多维共生

中国的社会治理经历了从传统的自上而下的国家权力统治向多方合作参与的现代社会治理转型的过程，总体趋势是实现社会治理现代化，助力建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化。从发展历程来看，中国社会治理目标体系经历了从单一强调秩序，到秩序活力兼顾，再到安全秩序活力相统一的三个阶段，即中国社会治理现代化的目标体系是保持社会和谐有序、促进社会充满活力、维护国家安全的统一体^[1]。乡村基层治理作为国家社会治理的重要构成，其目标也同样经历了相类似的演变过程。总体而言，在尚未实现脱贫、农村人口的贫困问题尚未得到彻底解决之前，乡村基层治理的目标必然与“两不愁三保障”的脱贫攻坚目标任务形成密切协同，主要定位于建立和维护乡村良好的秩序，确保乡村稳定并得以顺利运行。全面建成小康社会后，乡村基层治理作为乡村振兴的重要内容和目标，在全面推进乡村振兴的新的背景下，乡村基层治理必然被赋予新的内涵和提出新的要求。因为乡村振兴涵盖了产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等多个层面。在这一目标导向下，乡村基层治理的目标不能仅仅定位于稳定及和谐，而应在此基础上充满活力又和谐有序，为推进乡村的全面振兴提供各种有利条件，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供多元且可持续的助力。

三、全面推进乡村振兴背景下中国乡村基层治理的现实困境审视

（一）治理力量与治理能力遭遇新瓶颈

在一定程度上说，治理力量和治理能力困境是长期以来乡村基层治理面临的普遍性问题，但在后脱贫时代或者全面推进乡村振兴的新阶段，相关政策的调整、乡村基层治理目标任务的变化以及评价考核指标的调整，产生了新的问题或者治理力量和治理能力不足的现象更加凸显。在脱贫攻坚期间，国家和各级政府部门聚焦于减贫的力量、政策、资金等彰显出前所未有的推动力，由此赋予了乡村基层治理强大的张力和支持力。但是，我们必须客观地面对乡村基层治理或者乡村全面振兴的事实：在由于农村社会结构深刻转型及农村体制急剧变迁产生的农村集体行动能力弱化导致基层党组织成为乡村基层治理绝对权力主体和组织主体的现实在短期内仍将难以改变，即基层党组织依然是全面推进乡村振兴背景下乡村基层治理的核心主体和关键力量。更需要注意的是，在脱贫攻坚期间，相关部门或单位向贫困村派驻村工作队、第一书记作为基层组织的外源性力量嵌入乡村基层组织，形成承接甚至引入各类减贫与发展项目的组织力量^[4]，由此该群体对基层乡村治理组织力量的战略性补充的格局可能会由于脱贫攻坚任务的完成有所弱化，转向更加依靠乡村基层治理的内生组织力量。在已经形成较大惯性依赖的外源性组织力量弱化的背景下，乡村基层治理力量很可能会被进一步削弱，乡村基层党组将承担更多的任务和更大的压力。从治理能力来看，由脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴后，乡村基层治理的考核更严格、任务更重、压力更大，对于乡村基层治理主体的治理能力的要求更高，乡村基层治理目标不仅仅是实现原来的减贫目标维护乡村社会秩序稳定，而且面临着化解农村社会矛盾、建立健全乡村基层治理体系、构建乡村基层治理共同体、健全基层管理服务平台、满足农村居民日益增长的美好生活需求、提高基层治理体系和治理能力现代化水平等多重任务。当前的主要问题是，在部分地区乡村村支委班子“空缺化”“老龄化”“虚无化”等现象突出、村级组织运行软弱涣散、干部群众参与管理服务积极性不高、村里精英劳动力大量流失^[5]的现实情况下，如何提升乡村基层治理能力，使其能够适应和满足新阶段乡村基层治理的形势、要求，这是一个无法回避的极为重要且亟须解决好的重大问题。