广东乡村振兴与法同行，法治护航

编者按：《广东省乡村振兴促进条例》（下文简称“本条例“）已由广东省第13届人大常委会第43次会议于2022年6月1日通过，自2022年9月1日起施行。本条例是广东省促进乡村振兴的核心地方性法规，重点落地细化《乡村振兴促进法》，并积极与脱贫攻坚成果有效衔接，精准回应了广东乡村振兴的系列痛点难点。本刊邀请全程参与条例制定的王权典教授进行解读，以飨读者。

摘   要：新制定的《广东省乡村振兴促进条例》共设8章60条，根据国家乡村振兴促进法的原则规定，结合广东省情暨乡村振兴促进工作需要，主要从产业发展、乡村人居环境提升、乡村治理、城乡融合发展、促进共同富裕的帮扶机制、保障措施等方面作出实施性规制。该条例体例架构精干适中，跟国家上位法及其他省市同类立法相比，特色明显，亮点诸多;其重在追求立法内容的精准对标——即在城乡融合、特色产业发展、乡村治理、基础设施建设、岭南文化保护等方面精准把握调整重点，在调整功能上凸显对上位法的补充性与实施性，更是针对本省域乡村振兴促进工作要解决的突出问题进行创制规范或指引，强调“务实”和“管用”，统筹推进全省“五大振兴”、城乡融合发展，完善制度保障体系，体现广东改革发展特点暨乡村振兴法治实践需求。

关键词：广东乡村振兴;地方立法;创制特色;法治需求

中图分类号：D922.4 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2022）04-0044-06

《广东省乡村振兴促进条例》（下文简称“本条例“）已由广东省第13届人大常委会第43次会议于2022年6月1日通过，自2022年9月1日起施行。本条例自2020年被列为省人大常委会2021年立法计划初审项目后，法工委委托华南农业大学团队先行开展基础研究，2021年由省农业农村厅暨省委农办牵头调研起草，华南农业大学团队全程跟进协助，并邀请省司法厅立法工作人员参与指导，同年9月底完成建议送审稿。司法厅按照立法程序征求各地市、省直有关单位及省府法律顾问的意见，并公开征求社会公众意见。结合各方面意见及补充调研情况，经过多环节的研究修改形成草案，于 2021年11月提交省人大常委会初次审议，2022年3月进行二次审议。其后，省人大法委、法工委会同农村农业委、农业农村厅对常委会组成人员的审议意见进行研究，并征求在粤全国人大代表和省人大代表、省直有关单位、各地市人大常委会以及基层立法联系点和联络单位、立法咨询专家的意见，同时向社会公众征求意见;法工委又组织了表决前评估，对主要制度规范的可行性、出台时机、实施后的社会效果及实施中可能出现的问题进行评估，还就其中特殊问题开展专项论证。经过多轮会商与反复修改，本条例不断完善经过三次审议后如期表决通过。

本文现将本条例的立法特色和亮点进行阐述如下：

一、在立法主旨上，将习近平法治思想、新发展理念及对广东改革发展重要指示批示的精神融会贯通于系统创制

本立法坚持以习近平法治思想为指导，深入贯彻习近平关于“三农”工作暨乡村振兴重要论述及讲话精神，在制度设计中，认真领会习近平总书记对广东提出“四个走在全国前列”、“着力破解城乡二元结构难题”等重要指示，结合广东实施乡村振兴战略部署——将广东打造成为农业农村高质量发展先行区、乡村治理示范区、农村综合改革试验区，在全国率先基本实现农业农村现代化，打造乡村振兴“广东样本”，遵循中央政策精神和国家立法宗旨，明确区域乡村振兴实施措施，明确国家战略结合区域实施需要，即将大湾区建设与乡村振兴相结合置于广东“一核一带一区”区域发展战略中，为促进珠三角城乡深度融合发展、全域广东乡村振兴暨城乡一体化梯次推进、欠发达地区加快发展以及农村综合改革等法治保障提供全面指引;统筹推进全省“五大振兴”、城乡融合发展，完善制度保障体系——重在考虑在城乡融合、特色产业发展、乡村治理、基础设施建设、岭南文化保护等方面精准把握调整对象，制度创设体现广东改革发展特色暨实践调整需求。最终审议对粮食安全暨耕地保护、区域特色产业融合发展、乡村治理体系构建等规定进一步完善，细化了人居环境提升、促进共同富裕有广东经验模式的帮扶机制等规定，并增加种质保护、平安乡村建设等规定。

二、立法体例精干适中，调整定位精准对标，强调“务实”与“管用”

乡村振兴战略内涵丰富且涉及面广，不仅强调通过产业振兴促使农民增收、实现农民富裕的目标，还包括组织振兴、人才振兴、生态振兴和文化振兴等重要范畴。国家立法即以“五大振兴”为抓手，从产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设等诸方面，将既定方针政策和成功实践经验法定化，完善政策措施和制度体系。国家立法是顶层设计与统筹考量，地方立法应当结合区域实际，因地制宜做好配套规制、实施机制或措施的设计安排。因此，本条例主要发挥承上启下的实施作用，更多关注国家立法如何在地方落地，有针对性地解决省域乡村振兴促进工作中的突出问题;不必苛求跟国家立法框架体系的对应性或完备性，就国家立法已有明确规制的内容事项，本条例不必照抄条文，而重在追求立法内容的精准化，在体例架构上体现精干适中，在调整功能上凸显实操可行。诚如省人大相关负责同志所言：不搞“大而全”重复立法或者“面面俱到”鸿篇巨制;国家上位法颁行不久，不可简单照抄照搬，上位法够用的条文原则上不重复，着重将上位法需要细化补充的内容写入条例。本条例凸显其补充性、针对性且实施性，强调“务实”和“管用”——体例架构不跟国家立法及其他省市同类立法保持形同一致，而主要结合规制创设情况做出相应安排。其调整重点包括乡村产业发展、人居环境提升、乡村治理、城乡融合发展以及帮扶保障等，结合综合性立法技术要求，总体框架安排为：第一章总则;第二章乡村产业发展;第三章乡村人居环境提升;第四章乡村治理;第五章城乡融合发展;第六章帮扶机制;第七章保障措施;第八章附则。在依法统筹促进全省“五大振兴”的前提下，主要就广东发展富民兴村产业、建设生态宜居乡村、繁荣兴盛岭南乡村文化、构建乡村治理体系、完善农村民生保障和促进共同富裕的帮扶机制、强化制度供给和基础支撑等方面进行创制设计。

三、坚持问题导向，针对广东乡村振兴促进工作要解决的突出问题进行创制规范或指引

鉴于城乡与区域发展不平衡是广东基本省情和突出短板，历届省委省政府努力解决该难题，任重而道远，故而本立法特别关注并高度重视下列创制保障：

其一、将富裕农民作为乡村振兴的根本，把增加资产性收益作为推动农民持续增收的重点，推动农村综合改革使农民获得持续增收红利保障，构建与农民利益联结机制及农民持续增收保障机制。一是在乡村产业发展方面，结合落实粮食安全责任制，要求各级政府健全农民种粮收益保障机制，建立粮食生产补偿机制;结合乡村产业发展的系列举措，突出强调：“发展具有地域特色的产业强镇、专业村镇”;“支持渔区小城镇和渔村发展”;“培育农业社会化服务联合会等社会组织，建立健全农业社会化服务体系。支持家庭农场、农民专业合作社、农民专业合作社服务中心、农业生产托管运营中心和农业产业化联合体发展，促进小农户与现代农业发展有机衔接”;“各级人民政府应当采取扶持措施，发展壮大农村集体经济，鼓励农村集体经济组织与社会资本合作”⑤;以及鼓励和支持村集体盘活闲置集体资产发展乡村产业新业态。二是在乡村建设领域，“支持村集体和村民自主实施或者参与直接受益的乡村建设项目”。三是在城乡融合发展方面，支持和引导农民参与“粤菜师傅”、“广东技工”、“南粤家政”等工程，促进就业创业;引导各类经营主体与农户建立保底收益、按股分红等利益联结机制，促进农民增收。四是在促进共同富裕的帮扶机制与保障措施方面，首先要求各级政府建立健全欠发达地区帮扶长效机制，持续推进欠发达地区发展，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，然后，通过低收入人口帮扶⑩、对口帮扶、定点帮扶、社会帮扶等规范措施对帮扶体系加以完善;在“保障措施”专章通过资金保障、社会资本、金融支持及保险服务、规划和用地保障等规范设计，明确益农增收的要素保障，其中特别强调：土地整治腾出的用地指标优先满足土地整治项目所在村乡村振兴发展用地需求，其收益优先用于土地整治项目所在村涉及乡村振兴发展项目支出。

其二、协调促进乡村产业发展规范指引——涉及重点发展产业、农业基础建设、粮食及农产品供给保障、农业产业集群及海洋渔业发展、土地利用与撂荒治理、农业品牌建设与标准化、数字化、社会化服务以及盘活闲置资源等重点措施。主要包括：一是明确要求各级政府发挥当地资源优势，培育与融合发展乡村特色产业，以及推动农产品加工业、乡村休闲旅游业、农村电商发展;二是结合广东实际，明确落实粮食安全责任制，保障粮食有效供给，建立粮食产业补偿机制，保障重要农产品供给;三是引导政府推进农业产业集群，建设广东特色的现代农业产业园及产业强镇、产业强村，推动农业产业升级;四是依据广东属于海洋经济大省的省情，引导政府充分利用海洋渔业资源，贯通渔业产业上下游，打造完整的渔业产业链条，提高现代渔业附加值;五是协调规范土地利用与撂荒治理，完善土地流转制度，创新流转模式，引导农民复耕撂荒地，充分利用土地资源，加强耕地撂荒治理，落实法律政策措施，按照合同约定的用地要求，细化催告复耕期限、复耕方式等机制;六是鼓励和支持培育广东特色的现代农业品牌，提高农产品市场竞争力和产业附加值。另外，分设条款推动建立农产品标准化体系，鼓励和支持相关经营主体协同参与提供农业社会化服务，引导农村基层组织盘活利用闲置的集体资源或资产发展乡村产业等。

其三、将依法补齐短板作为提升农村人居环境品质的主攻点，增强弱项作为改善乡村基本公共服务的优先项。设置“乡村人居环境提升”专章属于广东立法创新之一，基于建设生态宜居乡村的动态目标，要求县级以上政府制定乡村人居环境整治提升实施方案，推动村容村貌整体提升和重点治理，健全长效管护机制，并针对改善村庄公共环境、推进乡村绿化美化和乡村风貌提升以及公共设施管护机制、村域管线规范设置、农房管控、生活垃圾与污水治理、厕所改造等关键事项做出规范要求，特别就长效管护要求各级政府保障农村公共设施管护和运行经费的投入，将应由政府承担的农村公共设施管护和运行经费纳入财政预算。

其四、将原扶贫开发经验与接续巩固拓展脱贫成果要求融入乡村振兴立法衔接，即转化设计为促进共同富裕的帮扶机制。按照中央政策部署，后续减贫治理置于乡村振兴领域，统筹相关措施并协调推进;开展乡村振兴既要重视精准扶贫经验模式，更要构建持续减贫治理长效机制。本立法结合广东实际协调创制和统筹安排，要求各级政府建立健全欠发达地区帮扶长效机制，特别设计低收入人口帮扶、对口帮扶、定点帮扶、社会帮扶等规范机制，通过对欠发达村镇加快发展实施政策扶持（即驻镇帮镇扶村），促进镇域经济、农村集体（合作）经济发展，从而促进共同富裕——由此彰显本立法坚持巩固拓展脱贫成果与乡村振兴有效衔接，以法治思维引领后续减贫治理暨精准帮扶与区域发展“双驱动”，着力推进欠发达地区通过乡村振兴加快发展，完善低收入群体稳定增收且有效防止返贫的法律措施。基于此，本条例明确其付诸实施后，原《广东省农村扶贫开发条例》即废止。

四、理顺体制机制并明确主体责任，既以刚性约束压实责任，又以倡导、激励机制发挥促导效应

乡村振兴战略实施的综合性、系统性和长期性，离不开强有力的组织体制及协同机制保障;乡村振兴立法基准性和综合性的定位，当要聚焦问题、放眼长远，着力解决乡村发展的体制机制障碍——明确各级政府及基层组织的基本职责，是全面有序开展工作的组织保障。

首先，需要明确政府层级权限，强化各级政府“三农”投入责任，统筹安排支持性政策，跟进落实工作。本条例要求各级政府将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划，制定政策措施，组织推进乡村振兴战略实施，协调解决乡村振兴工作中的重大问题（第三条）。由于乡镇是实施乡村振兴的基础阵地，要求乡镇政府明确负责实施乡村振兴促进工作的机构和人员，落实具体措施（第四条）。于是，在乡村产业发展、乡村人居环境提升、乡村治理、城乡融合发展等相关领域——涉及发展重点产业、强化农业基础支撑、保障粮食及重要农产品供给、推动农业产业升级、建立农产品标准体系、发展集体经济、改善村庄公共环境、推动乡村风貌提升、推进法治乡村和平安乡村建设、健全乡村公共文化服务体系与基本公共服务体系、统筹城乡空间布局和基础设施等方面，有的放矢，强调地方政府担负起相应的主导责任。譬如：各级政府应当全面实施种业振兴行动，建立长期稳定投入机制，加强农业综合生产能力建设;乡镇政府应当落实农产品质量安全属地管理责任，建立农产品质量安全网格化管理体系;各级政府应当采取扶持措施，发展壮大农村集体经济;县级以上政府应当制定乡村人居环境整治提升实施方案，建立健全长效管护机制，建设生态宜居美丽乡村;各级政府应当健全乡村公共法律服务体系;各级政府应当采取有效措施，传承乡村优秀历史文化;县级以上政府应当统筹县域内城乡融合发展空间布局，健全城乡一体、全民覆盖、均衡发展、普惠共享的基本公共服务体系。再就有关促进共同富裕的帮扶机制构建，本条例要求各级政府建立健全欠发达地区帮扶长效机制，省政府应当完善珠三角地区与粤东西北地区对口帮扶协作机制，结对帮扶双方市、县级政府应当建立协作发展机制。当然，无论怎样明确各级政府的职责，均要有刚性约束，方可压实责任。因此，本条例总则要求建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度，进而在“保障措施”一章设立监督检查与报告评估机制，要求省政府建立客观反映乡村振兴进展的指标和统计体系，县级以上政府负责对本区域乡村振兴战略实施工作绩效进行评估和考核;明确政府履行职责不作为、乱作为等法律责任以及针对乡村振兴工作问题的社会监督机制，由此压实各级政府责任，确保政府职责落实到位。