广东省统筹整合涉农资金现状、问题与对策

摘   要：涉农资金统筹整合改革通过整合资金、赋权市县的方式助推乡村振兴。广东是该项改革的前沿阵地。目前，涉农资金已基本形成“自下而上”申报和“自上而下”划拨的循环管理模式，财政资金的集聚、均衡、撬动效应得以发挥。然而，改革推进面临着财政分配机制、市县统筹能力、资金使用水平、绩效管理体系等多方面的瓶颈制约。为构建涉农资金统筹整合长效机制，应当优化资金配置机制、深化组织体系改革、提高统筹项目水平、健全绩效考核体系。

关键词：涉农资金；统筹整合；财政支农

中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2022）05-0043-06

一、引言

重农固本是安民之基、治国之要。财政涉农资金作为引导和集聚要素的关键资源，是“十四五”时期全面推进乡村振兴的重要抓手。近年来，广东省积极落实强农惠农政策，财政向“三农”事业倾斜的力度持续加大，农村居民福祉不断增强，城乡居民收入差距呈现缩小的态势。目前，农林水占一般公共预算支出比重与第一产业产值占总产值比重之间的剪刀差呈扩大趋势（图1），表明其他产业向农业反哺的格局渐已形成。“十三五”期间，农林水支出从2016年的715.44亿元增加至2020年的1125.81亿元，年均增长率达到12.00%，占一般公共预算支出的比重从5.32%上涨至6.46%，相应的农村人均可支配收入从14512.2元增长至20143.4元，城乡人均可支配收入比从2.60降低至2.49。

实际上，一些欠发达地区受本级财政限制，支农投入很大程度上依赖上级的转移支付。转移支付是分税制改革以来因地方财力趋紧而采取的一种迂回的补偿方式，其中就包括了专项转移支付。专项在自上而下转移资金的同时附带了上级政府的政策目标，比如各类支农专项资金就是为推进“三农”事业发展而设立。项目制实施以来的很长一段时间，涉农专项资金来源十分广泛，从纵向看涵盖了中央、省、市等各级政府，从横向看包括了财政、农林水、发改、交通等各部门[1]，由于涉农专项“资出多门”，故而存在规范性不强、资金零散化等问题[2]。在此背景下，2004年中央“一号文件”指出要整合支农投资，提高财政支农资金的使用效益。2017年，中央“一号文件”提出要改革财政支农投入机制，多层次多形式整合涉农资金，掀起了全国层面大范围推进涉农资金统筹整合改革的热潮。

广东是涉农资金统筹整合改革的前沿阵地。2006年，广东省开启以县域为基点的财政支农资金整合探索，将德庆、清新、东源、封开、大埔、五华划定为财政支农整合试点县，为农田基本建设类资金、生产类和产业类资金、生态保护和治理资金搭建了整合平台[2]，大埔、高州被遴选为国家级的支农投资整合试点县（市）。2012年，广东清远开启了地市层面的涉农资金整合改革探索。清远的试点推行从点到面逐渐铺开，从最初集中涉农资金用于新农村和农村环境综合整治示范村任务，过渡至整合中央、省、市、县四级的财政、发改、农林水等15个部门的涉农资金，再到依照“一池一库六类别”的方式进行管理。2016年，清远市被财政部、国家发改委等八部委确立为统筹整合改革的地级市试点，成为全国统筹整合改革的先行典范。2018年，广东战略部署全省层面的统筹整合改革，省政府印发《涉农资金统筹整合实施方案（试行）》，以清远模式为改革蓝本，贯彻国家政策，将涉农资金依照“大专项+任务清单”的方式进行管理，由上级政府下达约束性和指导性任务，并赋予市县调剂使用资金的权力。2020年，广东省财政厅印发《广东省涉农资金统筹整合管理办法（2020年修订）》，涉农资金实行“大专项+考核清单+绩效目标”的管理模式，资金整体下达市县，市县在完成考核任务的基础上可整合资金用于其他涉农项目。2022年，广东省人民政府办公厅印发《关于进一步加强涉农资金统筹整合的实施意见（长期有效）》，对改革过程中出现的现实问题加以规制，如明确应单列管理驻镇帮镇扶村资金，面向农民的政策性直接补贴资金不纳入整合等。

多年的统筹整合探索历程在一定程度上推动了市县政府的资金管理与项目谋划的主动性，有效缓解了以往涉农资金投入“撒胡椒面”所造成的资源浪费现象。然而，目前在长效机制的构建上仍存在一些艰难梗阻，课题组在2020年9月至2022年6月期间前往广东省6市11县（市、区），涵盖珠三角与粤东西北地区，对财政、各涉农部门、涉农资金使用主体进行实地调研，深入了解广东涉农资金运用的基本现状、现存问题，以期探索统筹整合改革的创新路径。这不仅有助于广东以“集中力量办大事”的态势全面推进乡村振兴，同时对全国其他地区的改革具有一定的借鉴意义。

二、广东省统筹整合涉农资金现状

（一）统筹整合涉农资金的运作模式

从涉农资金运作流程看，尽管不同市县规定有所不同，但基本都涉及涉农项目谋划与申报、项目审查与资金下拨、资金分配与使用管理、资金绩效与监督管理等环节，由此形成涉农资金“自下而上”申报和“自上而下”划拨的循环管理模式。

首先是由市县进行项目谋划与申报。农林水等业务主管部门组织有关单位做好项目申报及前期工作，选择成熟度高、具备实施条件的项目，确定绩效目标并报送同级财政部门，由财政部门对业务主管部门报送的项目进行规范性审核，如项目是否属于负面清单的范畴。随后，挂靠在财政部门的涉农资金办公室统一将项目上报到由本级政府和涉农部门主要领导组成的领导小组，由领导小组召开会议进行讨论。

完成涉农项目谋划与申报后，需经省级审查后才能下拨资金。涉农资金包括农业产业发展、农村人居环境整治、精准扶贫精准脱贫、生态林业建设、农业救灾应急和农业农村基础设施建设六类，各类资金的牵头部门会同相关业务主管部门联合审查市县涉农项目，省财政厅按照因素法下拨涉农资金，各业务主管部门谋划年度考核任务，资金与考核事项同步下达。其中，因素法的参考依据包括市县承担考核任务的情况、项目联合审查结果、往年涉农资金使用情况以及地区财力状况等。

项目通过审查与资金到位后，进入市县资金分配与使用管理阶段。市县涉农办将审核通过的项目报送领导小组，领导小组根据上级下达的涉农资金与本级预算安排，依照考核事项、本县工作重点确定实施的项目，涉农办组织本级部门向上级报备项目与绩效目标。完成报备程序后，各主管部门指导项目承担单位开展建设，对项目实施进度、资金支出进度、绩效目标实施情况进行监控，接受财政等部门监督，定期向本级领导小组和上级业务主管部门报送进展，省级业务主管部门对项目进行重点抽查与督促。

年度终了后，需要进行市县绩效自评、省级业务主管部门自评与省财政厅重点绩效评价。市县涉农主管部门将绩效自评报告提交给财政部门，财政部门开展本级的报告核查与重点评价工作。省级业务主管部门收集汇总地级以上市政府的自评报告，形成行业领域自评报告，提交省财政厅。省财政厅根据自评情况，选择部分涉农资金或地区开展重点绩效评价，包括政策综合实施效果、地方政府监管资金情况、项目完成情况和效益等。涉农资金的支出进度与绩效评价结果将成为次年涉农资金安排的重要依据。

（二）涉农资金的投入现况

从涉农资金的集聚情况看，省级涉农专项资金不再依照相互独立的项目分散下达，而是采取整体下达的方式，使得市县自主权得到充分发挥。近三年来，不仅涉农资金总量连年增长，从303亿元增长至328亿元，市县可统筹的资金总量也渐次攀升，分别为252亿、260亿、272亿元（表1）。功能互补的涉农资金集中投入到了现代农业产业园、田园综合体试点等重点发展领域。2021年，广东省投入72.47亿元推进现代农业发展，国家、省、市三级现代农业产业园格局基本形成；投入179亿元推进农村人居环境整治和农村公益设施建设，农村卫生户厕普及率达到95%，新改建农村公路超过3300公里，完成农村公路危旧桥改造545座，自然村人居环境整治完成率达99.8%[4-5]。2022年，省财政安排25亿元用于现代农业产业体系建设，31.95亿元用于林业高质量发展，150.08亿元用于巩固提升农村人居环境整治成果，106.45亿元用于推动水利高质量发展[4]。

从涉农资金的分配情况看，在一定程度上起到了区域平衡的作用。统筹整合改革以来，省级涉农资金向欠发达地区倾斜的力度不断加大，2019年，投向粤东西北地区资金量占比为81.94%，2020年上升至86.15%（表2），近年来更是超过了九成[4]。然而，农业大区的支农投入依旧略显紧拙，支农投入与资金需求不匹配的局面没有从根本上得到扭转。比如，粤西农业大市茂名2020年农林牧渔业产值达1038.50亿元，居全省之首，但农林水投入仅44.04亿元，而地处珠三角的深圳市农林牧渔业产值48.85亿元，农林水支出却达134.55亿元（表2）。

从涉农资金撬动社会资本的情况看，通过增强涉农项目的配套率、成熟度和回报率，引导了更多社会资本流向县域基础设施和市场体系建设。2021年，广东省投入粤东西北省级现代农业产业园建设资金75亿元，撬动总投资362.2亿元，撬动比达到1：4.83[6]。各市县充分发挥改革赋予的自主权，统筹地区资源，引导资金向特色产业流动，如韶关市翁源县整合3.4亿涉农资金，打造“兰乡古韵”现代农业和产业园廊线，撬动企业和社会投入25亿元，实现年产值24.3亿元[6]。

三、广东统筹整合涉农资金面临的瓶颈制约

（一）财政分配机制欠妥，资金与任务有脱节

从涉农资金的分配情况看，资金总量与区域不平衡问题并存。从2020年开始，省级不再指定具体涉农项目，由市县上报项目并经省级联合审查后按因素法下达涉农资金。由于基期因素法涉及项目通过率、当年贫困村数量等指标，但部分欠发达地区谋划能力不强，改革初期项目审查通过率低，一些存在返贫风险的县域完成脱贫任务时间较早，种种情况导致这类市县分配的资金量明显减少，加之后续年份在分配资金过程中将基年作为参照，故而一些地区在改革后资金缺口较大。

从财政安排的前期费用来看，尽管涉农整合资金中安排了2%的前期经费，但由于存在使用上的约束限制，不少市县变通采取从本级财政中划出资金的方式进行前期工作，对于本级财政运转较好的地区而言尚不构成太大问题，而财政紧缺的地区则存在较大的配套困难。另外，一些支付了前期费用的项目最终没有获批入库，这对财力紧缺的地区无异“雪上加霜”。

从考核任务来看，除了涉农资金连带了考核任务外，各级政府及行业部门亦有向市县下发需要依赖涉农资金解决的考核事项（如省十件民生实事涉农领域事项），对于财力不足的地区而言，下达的涉农资金能应付考核事项就已不易，实际可由本级灵活支配的涉农资金量就更少了。对此，一些市县对非考核任务采取象征性安排资金的做法，“撒胡椒面”的投入方式未完全扭转，一些地区还出现不得已挤占资金的现象。

（二）部门协调机制不畅，谋划项目能力较缺

前期论证不充分、缺乏长期谋划是致使项目质量不高的主要原因。尽管统筹整合的通知发放较早，地方财政部门的传达也较为及时，但部分涉农单位的重视程度不高，领导小组召开的会议亦有限，往往是在项目库将要落实之时才匆忙上报项目，上报的项目有没有深入调研无从考察，没有形成全年整体谋划的格局。此外，还有市县反映2021年的部分类别项目除需在涉农库申报外，还要在行业部门的项目库申报（如四好农村路），由于指引和谋划欠妥，导致当年该类项目均未能通过。

而综合性项目谋划也存在一定难度。涉农项目的开展容易触及建设用地、退耕还林、基本农田等红线，牵涉利益众多，需要农林水、国土、交通等部门协调配合，但目前各自为政的情况并没有得到根本性改善。有基层人员表示，存在“国土说是林地，林业说是非林地”的情况，一些历史遗留问题并未得到妥善的解决，引致统筹工作开展存在较大的困难。从协调机构看，一些市县的涉农办由财政局下属的农业股承担相关工作，在工作任务较重时抽调人员，办公室实则为上传下达的“传令兵”，有基层人员对此表述“挂靠在财政部门的办公室没有达到县委层面的高度，人员、权限都不足”。