工作专班：一种中国式新型议事协调机构

摘要：依托于现代社会出现的传统科层制存在着先天设计不足和无法及时回应社会发展等问题，而广泛设立在各级党和政府中的工作专班，正是当前我国公共管理实践中为促进部门间合作、应对治理环境不确定性的新型议事协调机构。该新型议事协调机构通过将责任和治理目标分解到人，促进政策执行，推进注意力分配更加聚焦，从而完成各类治理任务。本文基于对学术概念的辨析，对工作专班进行了界定，对其历史发展过程以及主要类型进行了整理；从比较视野分析了工作专班的特征，总结了其运行的主要机制，并重点探讨了关于工作专班研究的相关争论。最后，基于科层制的理论视角，本文分析了工作专班对科层制优化方案的功能和作用机制，对工作专班的研究前景进行了展望。

关键词：工作专班；注意力分配；科层制；中国式现代化

中图分类号：D630.1文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）01-0013-010

现代化进程中目标和价值的多元化加剧了公共部门之间的协调困境，导致部门各自为政、职责划分不清、推诿扯皮、本位主义等问题。①为避免不同部门之间贯彻政策内涵、理解政策意图的冲突与偏差，应当利用结构约束调节部门间自主性，增加部门间依赖性，为达成决策共识创造出新的组织条件。党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》是新时代推进国家治理体系与治理能力现代化，探索中国式现代化的重要举措。这轮改革目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，从而破除与实现国家治理体系和治理能力现代化的要求不完全适应的体制机制，优化科层结构，加快实现中国式现代化。事实上，除了顶层设计以外，各地也都在积极探索更具有活力和灵活高效的治理机制，这其中工作专班以组织产生便捷、运作方式简便、政策执行高效等优点唐亚林、嵇江夏：《工作专班制：一种基于事务解决导向与反科层制逻辑的新型治理机制》，《理论学刊》，2023年第4期。得到了广泛使用，取得了良好的治理效果，形成了中国情境下独具特色的治理机制。因此，有必要系统总结工作专班的运行逻辑，系统总结其治理效果和理论意义，讲好与中国式现代化相适应的公共管理视角的中国故事。（①王礼鑫：《公共政策的知识基础与决策权配置》，《中国行政管理》，2018年第4期。）

一、工作专班的定义、历史发展和主要类型

如前所述，工作专班是我国政府为适应新时代社会治理需求而创设的新组织形式，有助于高效完成重大、特殊、紧迫的临时性专项治理任务，是推进治理体系和治理能力现代化的重要探索，刘柯、谢新水：《工作专班：应对临时性任务的政府组织形式创新》，《中国行政管理》，2023年第4期。是一种“类议事协调机构和临时机构”张文君：《优化工作专班机制的对策建议》，《国家治理》，2023年第6期。。因此，我们认为工作专班是一种以完成专项治理任务为导向，利用本地科层体系的现有资源，从不同单位抽调人员，通过促进组织协同运作进而实现政策执行的临时性组织。

最早见诸于公开报道的是2018年浙江省开化县成立的基层社会治理等23个工作专班。2020年起，为应对疫情这一突发事件并推动经济社会恢复，工作专班多用于“疫情防控”“稳投资”等工作。此外，这期间各地为配合国家大政方针的落实，纷纷设立“政法队伍教育整顿工作专班”和“安全生产三年专项整治行动计划工作专班”等，使得工作专班的数量大幅上升。2022年末至今，工作专班的设立更加丰富和具体，更多地涉及到党和政府的常态化工作，如四川省纪委、监察委员会设立的三个工作专班分别用于“加强县乡基层党风廉政建设、提升纪检监察机关查办案件质效、加强纪检监察干部队伍建设”。《“三个工作专班”强基固本提质效——守正创新推进纪检监察工作高质量发展系列报道之四》，《四川日报》，2023年1月16日第1版.又如晋城市成立的“大唐晋城风光火热储一体化综合能源电力外送基地工作专班”。参见晋城市人民政府：《关于成立大唐晋城风光火热储一体化综合能源电力外送基地工作专班的通知》（晋市政函办〔2023〕22号），2023年10月13日。总体来说，工作专班因应对突发性事件而大量设置，又由于能够处理常态化工作任务而稳定存在。

工作专班一般都具有周期性会商、现场办公与处置、信息纵向传递和横向沟通、督导检查等机制。刘鹏、刘志鹏：《工作专班：新型议事协调机构的运行过程与生成逻辑》，《中国行政管理》，2022年第5期。通过整理目前收集到的公开资料，本文基于对工作专班历史发展的情况总结，根据设立目的和运行机制将工作专班分为四类：即设立目的是为应对突发事件还是常态工作；运行机制是否是实体化运作（见表1）。需要说明的是，突发事件既包括突发的公共安全事件，也包括上级新发起的带有“运动式治理”色彩的工作任务。常态工作则是指执行政府职能相关的日常工作，如经济发展、招商引资等。运行机制实体化则主要通过该工作专班是否下设具体工作组来衡量，或者以该工作专班成立时的通知中是否出现“实体化运作”“集中办公”等的要求为标准。

1.强力处置型专班。该类型工作专班主要用于应对突发事件，同时实体化开展运作。应对突发事件和响应上级发起的“治理运动”中，需要迅速成立执行和应对组织，强化政策的执行，明确工作部门的责任，确保各司其职。这一类型的工作专班还下设各工作组。在处理具体事项的基础上，将事件应对再根据阶段、区域或者具体内容等进一步划分成各工作组。如福建省仙游县枫亭镇进口冷链食品防控工作专班又下设追查控制和综合小组、防疫工作小组、仓储管控小组、交通管控组等，争取在较短时间内完成对突发事件的处理。参见仙游县人民政府：《关于印发<进口冷链食品疫情防控工作专班工作方案>的通知》（仙枫政〔2020〕265号），2020年12月18日。

2.任务攻坚型专班。该类型工作专班虽然同样实体化开展运作，但是其针对的则是常态化的政府工作，其特征是在有限时间内攻坚克难，完成特定日常工作，并且有明确的目标量化标准。这些工作是政府日常履行职能的体现，通过工作专班提高各级政府对相关工作的注意力，集中办公，集中资源，促进政策的执行和职能的履行。如黑龙江伊春市网上政务服务能力建设工作专班，要求在两个月内提升在线服务成效度、在线办理成熟度、服务方式完备度、服务事项覆盖度和办事指南准确度。参见伊春日报：《组建工作专班 提升网服实效》，2020年11月24日，https：//yichun.dbw.cn/system/2020/11/24/058545398.shtml。

3.协调表态型专班。该类型工作专班主要出现在应对上级发起的相关“治理运动”中或重大事件中，但无法进行实体化运作，其主要承担信息协调和机构联系的职能。即通过成立工作专班主要向上级表态自己对交办工作的重视，但是专班却只履行议事协调机构的最基本职能——协调。如有受访对象称：“我主要就是担任住建局的联络员，通俗点就是个传声筒，带着耳朵来，让干什么干什么。”访谈资料：20210912FZX（访谈编码规则：时间+部门+人物）。此外，该类专班还主要负责“研究”和“督导”各类事项。如安徽省蚌埠市从市政府办公室、市民政局等7家单位抽调了11名业务骨干组成2021年旁听市“两会”工作专班，针对人大代表对本部门工作的议案进行及时回复和交办，主要起到沟通协调作用。参见蚌埠日报：《今年“两会”期间，市政府创新工作方式，首次派出工作专班深入听取人大代表意见建议——专班跨部门 建议立即办》，2021年1月20日，http：//www.bengbu.gov.cn/ywdt/bbxw/47548091.html。

4.弥补空白型专班。该类型工作专班也不能进行实体化运作，主要出现在政府日常工作的领域，包括一些国家战略涉及的职能领域，其特征主要以贯彻落实传达上级精神和政府内部改造为主。一些政府日常工作通过既有科层制确实可以推动，但是其政策执行存在深层次的体制机制问题，政策执行绩效也不能在短时间内快速提升。但为弥补相关工作领域的空白，工作专班便象征性存在。如江苏省常州市成立城乡融合发展专班，虽然提出了专班的主要目标，但也主要在重复国家城乡融合发展的目标宣示，具体如何开展城乡融合发展工作则没有明确要求。参见常州日报：《常州召开城乡融合发展专班会议动员布置年度工作》，2020年3月27日，http：//jsnews.jschina.com.cn/cz/a/202003 /t20200327_ 2516547.shtml。

二、工作专班的比较分析、运行逻辑与主要的争论

（一）比较分析与运行逻辑

为适应环境的急速变化和突发事件，必须变革组织以建立一个“更有适应性的反应系统”弗里蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.罗森茨韦克：《组织与管理——系统方法与权变方法》，李柱流等译，中国社会科学出版社1985年版，第161页。，但环境快速而复杂的变化使得组织变革存在很大的困难。因此，加强组织之间的协调则成为较为方便的选择。在西方，在协同治理理念的指导下，各项协调实践出现：政府组织内部流程方面，无缝隙政府、政府流程再造和“No Wrong Door”运动悄然兴起，旨在实现政府服务功能的整合来满足公民需求Donald F. Kettl， “Managing Boundaries in American Administration：The Collaboration Imperative”， Public Administration Review， Vol.66，no.s1（2006），pp.10-19.。政府权力结构方面，建立了跨区域、跨部门的协同机制，设立“超级部”。Perri 6 et  al.， Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda，New York：Palgrave，2002，p.29.政府程序技术方面，通过合同契约开展行政协调Thurid Hustedt and Jan Tiessen， Central Government Coordination in Denmark， Germany， and Sweden—An Institutional Policy Perspective， Potsdam： Universitatsverlag Press，2006，pp.9-19.，并培养具有协调技能的高级公务员。Guy B. Peters，The Search for Coordination and Coherence in Public Policy： Return to the Center？ Berlin： Frei University Press，2005，p.7.但这些实践是基于西方权力分立的政治体制所形成的，过于强调利益相关者的主观能动性和自主性，不符合我国议行合一的制度安排，特别是党的一元化领导与单一制集权安排的制度底色。

工作专班的设立已经比较普遍，遍及政府常态化工作和突发应急工作等各个职能领域，其运行离不开对上级政府和本级政府正面注意力的生成、聚焦和稳定。

1.弥补正式制度，加快注意力生成

为了进一步优化营商环境，改善政务大厅程序依然复杂，审批时间较长、服务功能不全、人事变动频繁等问题，处理具体“疑难杂症”的相关工作专班成立。如海南省优化营商环境工作专班就是为了进一步加快行政审批速度，在现有的政务服务大厅这一正式制度的基础上，协调更多的政府部门，突破现有行政审批的框架和限制，做到“一事一议”，在较短时间内完成审批流程，成为正式制度的有益补充。参见海南省人民政府：《海南省优化营商环境工作专班关于印发〈2021年海南省提升营商环境重要量化指标便利度实施方案〉的通知》（琼营商〔2021〕2号），2021年6月15日。通过处理具体的事情，工作专班使得各个相关部门加快产生了对该事项的注意力，进而推动治理任务的完成。

2.强化议行协调，促使注意力聚焦

工作专班相较于领导小组可以通过吸引不同类型公共部门聚焦于特定治理事务的注意力，从而有效提高议行协调的效率。“专班是针对于具体事的，小而精。领导小组更多的是应付检查的，大而空。有了这个专班我们就得关注这件事，就得做好。”访谈资料：20210822BRS。领导小组虽然有助于提高跨部门协调的效率，但是其协调的部门依然是在原有的分工体系中，且2013年之后设立程序复杂，审批要求较高，需要构成人员必须为正式编制人员。工作专班则十分灵活，可吸纳辅警等非编制人员和事业单位人员等进入。实践中，工作专班还打破了原有分工，特别是可以跨行政、立法等公共部门系统，形成更加有效和针对性的协调合作机制。如一些招商引资专班还吸纳人大、政协的领导和工作人员加入。