地方政府在营商环境治理创新中的转型与调适

摘要：优化营商环境是地方政府创新和治理现代化的重要命题，是促进经济高质量发展、提升区域竞争力的重要突破口，受到各级政府的重点关注。通过对浙江推动政务服务增值化改革的案例讨论，揭示在传统政务服务边际效益递减的背景下，营商环境治理场域的制度变迁。研究发现，当前营商环境治理的创新实践，是在数字时代市场主体需求升级与地方政府推动经济发展双重动力共同作用下所进行的积极探索和改革的结果，反映了经济和政治两种逻辑在特定时空场域中的交织互动，催生了从政府供给导向向市场回应导向的转型和调适。这为政府创新研究提供经验事实，同时为类似组织现象的理论解释提供一种可能的分析思路。

关键词：营商环境优化；政务服务增值化改革；制度变迁；转型与调适

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）02-0107-016

一、问题的提出

营商环境是有为政府促有效市场的重要载体①，优化营商环境是解放和发展数字时代生产力的必然要求。近年来，中国地方政府将营商环境建设作为重要治理议题加以推进，特别是主动对标世界银行营商环境评价指标体系，广泛运用各类治理工具，持续优化营商环境治理能力。习近平总书记强调“营商环境只有更好，没有最好”，李强总理提出“要把打造市场化、法治化、国际化营商环境摆在重要位置”。作为中国经济治理的关键场域，营商环境是一项包含资源禀赋、基础设施等有形硬环境与文化观念、制度规则等无形软环境的复杂系统工程宋林霖、陈志超：《温度、测度、制度：中国营商环境治理结构及其调试》，《中国行政管理》，2023年第5期。，其背后的逻辑在于企业的需求会随其生命周期的不同阶段、所在行业的发展程度以及所在区域经济发展态势的变化而产生新的差异，这就意味着政府在优化营商环境的过程中必须始终保持与时代同步，灵活适应各类需求变动。事实上，中国地方政府通过持续对标和缩短与前沿指标的差距，依托“放管服”改革，在缩短审批时间、减少办事成本等方面进步显著何颖、李思然：《“放管服”改革：政府职能转变的创新》，《中国行政管理》，2022年第2期。，从而推动政府在突破传统机构设置、跨区域办事、优化要素供给等方面取得治理成效，中国也由此连续被世界银行评为全球营商环境改善幅度最大的十个经济体之一。然而，随着社会时代变迁、数字化程度不断加深、新兴行业蓬勃发展等一系列因素的变化，聚焦时间、流程等政府供给侧的营商环境优化路径正遭遇边际效益递减困境，同时一大批新兴市场主体的需求发生颠覆性改变，更多聚焦小单元、差异化的个性需求开始涌现，这对政府提供政务服务和优化营商环境的能力提出了新的要求和挑战，营商环境实践呼唤地方政府创新。（①郁建兴、高翔、谈婕：《打造“让企业家有感”的最优营商环境》，《浙江日报》，2023年4月24日第7版。）

作为优化营商环境的主体，地方政府的创新机制引发学界的广泛关注。围绕地方政府创新何以实现，既有研究主要围绕四种解释路径展开：一是非正式运作Tsai， Kellee Sing，“Adaptive Informal Institutions and Endogenous Institutional Change in China”，World politics，Vol.59，no.1（2006），p.116.；Schelling Thomas C.， The Strategy of Conflict： With a New Preface by the Author，Cambridge， Massachusetts： Harvard University Press， 1980；Helmke， G. and Levitsky， S.， “Informal Institutions and Comparative Politics： A Research Agenda”， Perspectives on Politics， vol. 2， no. 4 （2004）， pp. 725-740；王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》，2009年第2期。。基于自下而上的地方官员主动或自觉行为，认为地方政府对政策、法律法规的扭曲与变通为地方创新提供了必要的空间。二是权力下放参见陈建军：《中国高速增长地域的经济发展—关于江浙模式的研究》，上海人民出版社2000年版；俞可平：《论政府创新的若干基本问题》，《文史哲》，2005年第4期；韩博天：《红天鹅：中国独特的治理和制度创新》，石磊译，中信出版社2018年版。。具体来说，这一过程指的是上级政府通过合理授权的方式将必要的决策权下放到地方政府，从而赋予其足够的自由度和空间进行制度、政策等方面的探索与创新实践，其主要形式是试点、试验区等“政策试验”，是一个自上而下的权力分配与地方能动性相结合的渐进式改革进程。三是组织学习与创新扩散参见狄金华：《改革在途：地方政府的地方治理创新及其扩散》，社会科学文献出版社·群学出版分社2019年版。。基于政府间竞争和先进经验的示范效应，一方面，地方官员会在晋升机制的激励下主动吸收并改良其他地区的成功策略，以彰显并提升自身的政绩；另一方面，上级政府会将某些成效显著的地方政府创新树立为“典型”，引导其他地方政府进行模仿和学习。四是请示授权郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》，《政治学研究》，2017年第5期。。这一解释路径聚焦于党的十八大以后地方政府创新实现过程中的一种新现象，即地方政府在改革创新之前先请示，待上级政府批复同意后，再推进改革。

从实践层面来看，研究者们注意到了优化营商环境过程中地方政府的创新逻辑。一是地方政府角色从“招商引资”向“筑巢引凤”转变刘刚、梁晗：《外部性视角下营商环境的优化——基于企业需求导向的研究》，《中国行政管理》，2019年第11期。，其行为逻辑核心在于提供公平高效有序且有活力的市场环境。在此过程中，地方政府的创新举措集中在提高政府效能张威：《我国营商环境存在的问题及优化建议》，《理论学刊》，2017年第5期。、提高行政审批效率廖福崇：《审批制度改革优化了城市营商环境吗？———基于民营企业家“忙里又忙外”的实证分析》，《公共管理学报》，2020年第1期。等。二是营商环境建设中政府内部组织的运作。由于营商环境建设的综合性和系统性较强，加之在营商环境国际化和扩大制度型开放背景下主动对接高标准国际规则的要求马建堂、袁东明：《持续推进“放管服”改革不断优化营商环境》，《管理世界》，2022年第12期。，进而对地方政府治理能力形成挑战，在此过程中，地方政府的创新举措主要集中在推动多任务协同张定安、高乐：《聚焦市场主体关切持续打造市场化法治化国际化营商环境》，《中国行政管理》，2021年第8期。、跨部门联动等蔡长昆、沈琪瑶：《“议程超载”下地方政府如何完成任务？——以 A 区建筑垃圾治理过程为例》，《行政论坛》，2021年第5期。方面。此外，研究者们还注意到地方政府突出以制度逻辑固化创新成果。自2020年1月1日起施行《优化营商环境条例》以来，全国各地纷纷制定政策性文件，甚至出台地方立法，以法治思维和法治手段对地方政府优化营商环境的职责和措施予以法律化袁康：《营商环境优化中的地方政府角色——以地方优化营商环境条例为视角》，《经贸法律评论》，2020年第3期。，使得法治化营商环境建设逐渐成为国家治理现代化的重要契机与核心支点常健：《国家治理现代化与法治化营商环境建设》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版），2021年第6期。。

总体来看，既有研究对政府创新的机制进行了较为丰富的讨论，为实践提供了一定的理论准备和经验借鉴。当我们试图在营商环境治理领域综合这些研究，以期形成关于地方政府优化营商环境创新的系统性解释时，发现已有研究仍然存在可值得进一步推进之处：一是理论分析工具还不够完整。已有公共选择理论、政策企业家理论等分析工具提供了单一动力要素的讨论，但不足以支撑地方政府在营商环境治理中创新机制的全局性理解。二是理论解释和实践现象还存在脱节。非正式运作对于改革开放到党的十八大之间的地方政府创新解释力较强，但其与顶层设计和法律刚性之间在逻辑上存在相悖性。权力下放的解释路径留下了在顶层设计加强的情况下权力下放是否会继续，以及权力下放所带来的改革与法律刚性之间的张力问题。组织学习与创新扩散主要关注的是“二次创新”而非“一次创新”，不能很好地解释地方创新是如何在看似不利的条件下从无到有地发展起来的。请示授权同样无法完全解释为何地方政府创新能够与顶层设计和法律刚性相兼容。显然，既有研究的四种解释路径并不能很好地适用于党的十八大以来地方政府在营商环境治理场域的持续创新实践，即便在一定程度上揭示了地方政府治理创新的目标、范围和强度，但相较于政府职能和营商环境的内涵与实践，既有研究缺乏对地方政府持续优化营商环境的动因、机制及其内在逻辑分析，特别是面对市场主体需求升级的新情况、新问题，如何转变理念和调整组织运作方式的讨论不足，应作为新的视角加以考量。有鉴于此，我们依托发展较为成熟的制度变迁和组织研究的理论脉络搭建框架，基于浙江优化营商环境的最新案例开展分析，试图揭示地方政府持续优化营商环境的解释机制和运作机制。通过实践剖析和理论提炼，本研究以期扩展既有营商环境治理创新的讨论空间。

二、研究回顾和分析框架：制度变迁的“动力-路径-绩效”

地方政府创新的过程是制度变迁的过程郁建兴、黄亮：《当代中国地方政府创新的动力：基于制度变迁理论的分析框架》，《学术月刊》，2017年第2期。，优化营商环境本质就是一系列制度变迁的组合许珂、周明：《双向互动调适：地方政府优化营商环境的激励机制研究》，《地方治理研究》，2023年第3期。。经由新制度主义框架探究的经典制度变迁理论体系主要涵盖三大理论分支：历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义。历史制度主义着重分析制度变迁在宏观历史脉络中的动态演变，它强调诸如转折点、制度环境、结构性制约条件以及观念塑造等多元要素如何交织影响变迁过程。在这一视角下，制度变迁并非孤立事件，而是嵌入于历史连续性和路径依赖的复杂网络中。理性选择制度主义则聚焦于行动主体的理智决策和策略行为，认为制度变迁的动力源自个体和集体出于最大化自身利益的理性计算，它们通过设计和采纳有利于自身目标达成的制度性规则，进而积极推动制度结构的变化和发展。而社会学制度主义则拓宽了制度研究的边界，它将制度内涵延伸至文化传统、社会习俗、惯习等非正式制度范畴，探讨当外部环境发生变化时，这些无形制度形态如何调整自身的功能属性以适应新的社会情境。这一流派强调制度的内化和社会认同对于变迁过程的重要性，以及非正式制度与正式制度之间的相互作用关系。这三个理论虽然视角各异，但都围绕变迁动力、变迁路径、变迁绩效三个核心要素展开。下文围绕这三个要素，对地方政府优化营商环境实践中的具体表现进行阐析。

（一）动力：优化营商环境的取向

动力机制是制度变迁的重要驱动。诺斯提出，制度变迁源于对收益增进的理性考量。当预期收益大于成本时，理性经济人就会推动旧制度的改变。有限理性的地方政府同样适用于这一理论演绎，原因在于现代政府虽然是社会公共事务的管理者和公共产品的提供者，但无可置疑也存在着自身利益的追求金太军、张劲松：《政府的自利性及其控制》，《江海学刊》，2002年第2期。。因此，在权衡多维度的成本效益要素时，地方政府会结合自身的优先考量和价值取向来决定是否采取创新举措。可见，面对营商环境改革的实际需求，地方政府推动制度再造的动力基于经济和政治收益的权衡比较，并影响地方政府的政策取向。

基于实践观察，营商环境治理的政策取向主要可归纳为政府供给型和市场需求型。政府供给型取向，即地方政府倾向于对标营商环境指标考核体系，在提高行政审批效率、降低企业经营成本等方面施加治理手段，由此助推营商环境国际排名持续上升。然而，政府供给导向的治理方式虽然能有效解决短期和局部问题，对政府原有的服务生成方式进行优化，但未充分考虑企业的长期成长需求和制度性改革，导致治理效果面临提升的“天花板”和边际效益递减问题。

鉴于政府供给导向的局限性，研究者们认识到，营商环境优化并不等同于制度环境改善，而是针对企业所处多维度环境的系统性优化，进而为企业在各方面创造外部经济价值。市场需求导向则更加注重制度设计的价值取向，旨在明确政府角色，促进政府与市场的良性互动，实现营商环境的整体优化。在此过程中，政府应基于市场多维度环境和需求，转变管理型政府的角色被动性，充分发挥服务型政府的角色主动性，从关注制度环境的单一维度向制度环境、要素环境、商业生态环境、宜居环境多维度全面拓展，从政府单兵突进向政府、企业、社会三方发力转变游昭妮：《基于“放管服”改革的营商环境优化研究》，《环渤海经济瞭望》，2021年第9期。。

基于制度变迁理论，在两者取向的选择过程中，地方政府需要从经济和政治两个逻辑维度权衡考虑谭海波、赵雪娇：《“回应式创新”：多重制度逻辑下的政府组织变迁——以广东省J市行政服务中心的创建过程为例》，《公共管理学报》，2016年第4期。。在营商环境治理语境下，经济逻辑是指通过为市场主体提供更好的生产经营环境从而促进地方经济社会发展。政治逻辑是指作为中央政府代理人的地方政府要对所在辖区内企业、民众的服务需求作出回应，对各种利益矛盾进行调节，对公共资源进行公正分配，同时也关系到作为关键决策者的地方政府领导推动改革、提升政绩的强烈意愿能否在政治场域得以实现。