深化生态文明体制改革：出台背景、框架体系及保障机制

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）专门部署了“深化生态文明体制改革”，并构建了完善生态文明制度的框架体系。这一框架体系由生态文明基础体制、生态环境治理体系、绿色低碳发展机制构成。为此，需要回答为何深化生态文明体制改革、何为生态文明体制改革、如何深化生态文明体制改革等基本问题。

一、深化生态文明体制改革的出台背景

（一）实现美丽中国建设的蓝图需要健全的生态文明体制做保障

习近平总书记在党的二十届三中全会上《关于〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉的说明》中开宗明义地指出：“把中国式现代化蓝图变成现实，根本在于进一步全面深化改革，不断完善各方面体制机制，为推进中国式现代化提供制度保障。”【《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，人民出版社2024年版，第49页。】中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，美丽中国是现代化国家建设的题中之义。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》擘画了美丽中国建设“三步走”战略目标：到2027年，美丽中国建设成效显著；到2035年，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，美丽中国全面建成。【《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，《中国环境报》，2024年1月12日第1、2版。】越是接近美丽中国的目标，越需要生态文明体制改革的边际发力。实现“三步走”战略目标，必须进一步深化生态文明体制改革。这是深化生态文明体制改革的必要性。

（二）我国生态文明制度建设奠定了深化生态文明体制改革的坚实基础

党的十八大以来尤其是党的十八届三中全会以来，我国突出生态文明制度建设这一主线，不断推进制度创新、填补制度空白，我国尝试了国外成功运用过的排污权交易、水权交易等制度，我国探索了国外没有实践过的河长制、领导干部自然资源资产离任审计等制度。到建党一百周年时，我国生态文明制度的“四梁八柱”已经基本建立，形成了世界上最丰富多彩的生态文明制度体系。生态文明制度体系在推进我国生态文明建设中发挥了重要作用。发达国家短则三五十年、长则一两百年才实现生态环境状况的根本好转，我国则仅仅以十多年的时间实现生态环境状况发生历史性、转折性、全局性变化。这是深化生态文明体制改革的可能性。

（三）我国生态文明建设面临的新形势要求深化生态文明体制改革

我国生态环境保护的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，我国生态环境状况依然难以满足人民群众日益增长的优美生态环境、优质生态产品、优良生态服务的需要。我国还处于生态环境安全需要与生态环境审美需要并存、陆域生态环境保护与海洋生态环境保护并存、节能减污与减碳增汇并存、高水平保护与高质量发展并存的阶段。因此，我国生态文明体制改革需要因地制宜、因时制宜、因事而已、顺势而为。从制度生成过程看，真正做到由“摸”到“谋”的转变；从制度刚性程度看，真正做到刚柔相济程度由“低”到“高”的转变；从制度运行角度看，真正做到由“管”到“治”的转变。深化生态文明体制改革必须“固根基、扬优势、补短板、强弱项，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。这是生态文明体制改革的规律性。

二、深化生态文明体制改革的框架体系

《决定》中关于“深化生态文明体制改革”部分安排了三条：完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制。如果把生态文明体制、机制、制度体系比喻为一座大厦，那么，生态文明基础体制就是“地基”，生态环境治理体系就是“支柱”，绿色低碳发展机制就是“栋梁”。由于《决定》阐述的是主要内容，保障机制没有涉及。完整的生态文明制度体系就是由基础体制、支柱制度、栋梁制度、保障机制所构成的。

（一）完善生态文明基础体制

生态文明基础体制是支撑生态文明体制、机制和制度体系的基础性、前提性和实施性的体制安排。【沈满洪：《完善生态文明基础体制》，《中国青年报》，2024年8月4日第3版。】首先，生态文明基础体制是支撑生态文明制度体系的根基。基础不牢，地动山摇。只有完善巩固的生态文明基础体制，才能支撑生态文明制度的“四梁八柱”，而且，基础体制越牢固，所支撑的“柱”和“梁”就可以越牢固。其次，生态文明基础体制是实施重要生态文明制度的前提。如果没有归属清晰、权责明确、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度，就不可能实施用水权等自然资源产权交易制度、排污权等环境产权交易制度、碳排放权等气候产权交易制度以及兼具资源环境气候功能的用能权交易制度。再次，生态文明基础体制是保障生态文明制度落地的机制。制度可以区分为正式制度、非正式制度和实施机制。没有实施机制做保障，正式制度和非正式制度往往无法付诸实施。监测制度、评价制度、考核制度、监督制度等均是保障制度运行的实施机制。《决定》在“完善生态文明基础体制”部分主要强调了法律规划类制度、检测监管类制度、产权管理类制度、统筹协调类机制等四类制度。

（二）健全生态环境治理体系“治理”一词在不同语境下有不同的含义。在环境科学和水利科学等自然科学中，“治理”是指“人”对“物”的“处理”“整治”的意思，如黄河治理、污水治理等；在政治学、公共管理学等社会科学中，“治理”是指不同主体以制度为核心实现共同目标的一种活动，如国家治理、社会治理等，反映的是“人”对“人”的关系。《决定》中所讲的“健全生态环境治理体系”，显然是指后者。生态环境从“管理”向“治理”的转变是一种重大的转型，生态环境从“治理”到“治理体系”的变化又是一种重大的进步，生态环境治理体系从“初建”到“健全”的变化又是一个重大进步。健全生态环境治理体系意义重大。一是从“人治”到“法治”的转变意义。生态环境治理体系中最核心的是制度，尤其是法律制度。生态环境法典将成为我国第二部法典，必将大大促进我国生态环境治理的法治化、体系化、规范化进程。二是从“被动”到“主动”的转变意义。生态环境管理往往是以政府为代表的“强者”对企业和居民为代表的“弱者”、上级对下级的命令-服从关系，而生态环境治理则是平等主体之间的关系，是主动与主动的配合，是石头-剪子-布的关系。三是从“短效”到“长效”的转变意义。体制化、体系化、协同化的制度安排往往是一种长效机制。这种机制虽然也可以不断优化，但是不需颠覆性变革，而且可以自动修复、自动完善、迭代升级，从而可以节省制度设计成本。【沈满洪：《深刻理解“健全生态环境治理体系”》，《中国环境报》，2024年8月1日第3版。】生态环境管理向生态环境治理的转变是大势所趋。所以，党的十八大以来一直强调生态环境治理体系和治理能力的现代化，并成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。《决定》在“健全生态环境治理体系”部分的第一句话就指出：“推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设。”据此，可以将生态环境治理体系细分为责任体系、监管体系、市场体系、法律体系、规划体系、政策体系等六大体系。生态环境责任体系、生态环境市场体系、生态环境法律体系以往已经作出明确规定，《决定》并未进一步强调或者只是少许笔墨的强调；《决定》重点强调了生态环境监管体系、生态环境规划体系、生态环境政策体系三大体系。

（三）健全绿色低碳发展机制绿色低碳转型是指从黑色增长转向绿色发展、从线性增长转向循环发展、从高碳增长转向低碳增长。由于黑色增长、线性增长、高碳增长的负外部性和绿色发展、循环发展、低碳发展的正外部性，绿色低碳转型往往面临重重阻力。正因此，绿色低碳转型既需要绿色产业革命又需要绿色消费革命，既需要能源结构革命又需要能源效率革命，既需要绿色科技革命又需要绿色制度革命。如果仅仅依靠和风细雨的自我革命——通过引导性制度使得绿色低碳发展理念内化于心并外化于行，可能面临道德风险；如果仅仅采取疾风暴雨式的社会革命——通过强制性制度遏制传统发展方式，可能面临巨大社会成本及经济的巨大波动。因此，绿色低碳发展方式的形成更需要健全绿色低碳发展机制——通过激励性机制和约束性机制并举的方式触动每个人的切身利益，使得绿色低碳发展成为每个微观经济主体的最优选择。绿色低碳发展机制有利于遏制黑色增长、线性增长和高碳增长；有利于激励绿色发展、循环发展、低碳发展，有利于促进以尽可能低的成本实现尽可能高的环境经济效果。绿色低碳发展机制包括众多制度，《决定》系统阐述了绿色碳发展的生产机制和消费机制、财政机制和金融机制、总量控制机制和市场交易机制、全面节约机制和循环利用机制、标准体系和标识体系、新能源开发利用机制和煤炭清洁利用机制等。《决定》重点强调了绿色低碳管制机制、绿色低碳财税机制、绿色低碳市场机制、绿色低碳金融机制四大机制。

三、深化生态文明体制改革的保障机制

（一）深化生态文明体制改革的主体合作中国生态文明建设已经由“管理”时代转向“治理”时代。健全生态环境治理体系关键还是要通过“人”的因素发挥作用。重点需要解决的是：一是解决多主体参与的问题。习近平总书记指出：“每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外。”【习近平：《论坚持人与自然和谐共生》，中央文献出版社2022年版，第12页。】只有人人保护、人人节约、人人参与，才能形成生态环境保护的磅礴力量。二是解决多主体协同的问题。在生态环境保护中，有的属于公共物品，需要政府为主承担责任；有的属于私人物品，需要微观主体承担责任；有的属于混合物品，需要混合机制分担责任。对于职责明确的按照分工负责原则予以落实，对于职责不太明确的则要通过环境协商机制予以解决。环境协商是全过程民主的重要组成，也是新时代“枫桥经验”的鲜明特色。要使用好、完善好这一机制。三是解决多主体协调的问题。生态环境治理体系的灵魂是制度。生态文明制度都是针对不同类型的主体的。因此，各个主体的职能分工、各个区域的功能分区，都是提高生态环境治理绩效的有效手段。但是，由此也会带来“职能冲突”“功能冲突”“职能留白”等问题。因此，协调机制就显得十分重要。“河长制”“湖长制”“湾长制”“林长制”之所以成功，主要在于协调。《决定》也特别重视完善国家生态安全工作和生物多样性保护工作的协调机制建设。

（二）深化生态文明体制改革的激励相容生态环境保护既要有每个主体的自律意识，又需要有针对每个主体的外部约束。为此，需要构建起以政府为主体的政府机制、以企业为主体的市场机制、以公众和生态环境社团为主体的社会机制，三个主体、三种机制、三足鼎立、相互制衡，必将产生良好的生态环境治理绩效。同时，要妥善处理好生态环境治理中“运动员”与“裁判员”的关系，不可两者合一，而要两者分离，形成相互制约的关系。人人都是生态环境保护的参与者，也是生态环境保护的监督者。有了自我监督、社会监督、组织监督等一整套监督体系，就可以使生态环境治理体系日益走上健康的轨道。有些制度的使用必须以另一个制度的存在为前提，因此要创造好前提性制度，如取水总量控制制度对于用水权交易制度、排污总量控制制度对于排污权交易制度、碳排放总量控制制度对于碳排放权交易制度等。有些制度彼此之间具有互补性，配合使用可以产生“1+1>2”的绩效，如流域上下游之间生态保护补偿制度与环境损害赔偿制度的耦合使用效果更佳。

（三）深化生态文明体制改革的监督巡视健全绿色低碳发展机制过程中，往往面临制度选择问题，因为制度与制度之间存在替代性。如碳排放权交易制度和碳税制度、用水权交易制度与水资源税制度等彼此可以替代。生态产权交易制度的特点是“总量不变、价格可变”；绿色财政税收制度的特点是“税率给定，总量不定”。我国现在更加紧迫的是控制总量，要防止政府的税收偏好而排斥生态产权交易制度。健全绿色低碳发展机制往往存在个人利益与国家利益、局部利益与全局利益、短期利益与长期利益的矛盾和冲突。因此，是否按照国家为重、全局为重、长远为重，需要第三方的监督体系建设，尤其需要各级党委的巡视监督，并进一步加强生态环境保护督察的精准性和可持续性。【毛益民：《环保督察与空气质量改善：立足城市情境的效应异质性分析》，《治理研究》，2022年第1期。】对于健全绿色低碳发展机制不落实、假落实、蜻蜓点水式落实的官员则要通过巡视发现问题、重重问责。

（作者系浙江农林大学教授、国家级人才、浙江省特级专家）