职责同构：中国政府纵向职责配置的基本特征

摘要：“职责同构”是一个解释性概念，是对中国政府间关系总体特征的理论概括。它指出不同层级政府在纵向间职能、职责和机构设置上存在高度统一、一致的特征。作为中国政府纵向间关系长期发展的产物，“职责同构”既带来了一些结构性问题，也存在着体制优势。新时代，随着机构改革及相关改革的推进，政府纵向间职责配置与机构设置呈现出“异构”的特点与“确权”的思路。这表明，政府职责体系建设的工作正在积极推进。“职责同构”概念的形成与发展都源于中国政治实践和公共管理实务，是研究者基于中国政府改革发展实践独立思考的产物，也是积极参与构建中国特色社会主义政治学话语体系和知识体系的努力。

关键词：职责同构；纵向职责配置；政府职责体系；自主知识体系

中图分类号：D630  文献标志码：A  文章编号：1007-9092（2024）06-0004-011

“职责同构”是描述和解释中国政府纵向间职责配置和机构设置特征的原创性概念，获得了学界同行的关注与肯定，并已经为中央有关部门所吸收与使用。这一概念的生成并非是演绎性的理论构建，而是源于对中国政府纵向间关系历史与现实状况的学理提炼。它较为准确地解释了从中央到乡（镇）这五级政府纵向间职责配置和机构设置的核心特点，清晰指出了中国与西方典型国家在纵向政府职责划分上的本质差异，对政府间关系、政府职能转变、政府职责体系构建等理论研究和实践探索都具有一定的意义。

一、概念的界定及其缘起

（一）“职责同构”概念的内涵

“职责同构”指的是不同层级的政府在纵向间职责配置上的高度一致以及在机构设置方面一定程度的一致，是对中国中央与地方关系，特别是中央、省（自治区、直辖市）、地级市、县（市）、乡（镇）五级政府纵向间职责配置状况的一种解释。朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2005年第1期。在这一模式下，政府纵向间职责配置和机构设置表现为典型的“上下对口，左右对齐”，即五级政府管理的工作大体一样，机构设置大体一样，并由一个个条条“串”起来，形成“横向到边，纵向到底”“条条块块交叉”的结构。

“职责同构”的主要表现形式有：在五个层次的政府职责安排方面表现为高度同构，在各层次机构设置方面表现为“上下一般粗”；中国共产党的组织系统和人民团体的组织系统也基本上是职责同构的；中央政府和省级行政区政府主要是“出政策”，政府的具体职责，包括公共服务职责，主要通过市、县、乡三级政府来实现；机构改革的推进使得“职责同构”的政府经济管理体系陆续实现了调整，但政法、社会管理和公共服务等职能部门“同构”的框架性特征基本没有改变。

（二）“职责同构”概念的形成与发展

职责同构概念的形成，缘起于政府职能转变研究的逐步深入，也与府际关系研究的拓展密切相关。20世纪80年代末期，学术界开始高度关注政府职能转变的问题。改革开放初期，政府职能转变研究更多关注的是政府履责领域的问题，特别是政府与市场的关系。在此过程中，南开大学研究团队通过1994-1999年的几轮国外调研和国别比较研究发现，政府职能不仅仅有履责的范围问题，更重要的是多数国家不同层级政府之间的职责不是完全一一对应的，并不简单是中央（联邦）和地方（联邦组成单位）的权力孰大孰小的问题。这些国家的上级对下级也不是严格意义上的领导与被领导关系。用西方的理论解释不了中国的央地关系，用我们习惯的思维方式同样也不能理解和解释西方国家的国家整体和部分之间的关系。这就成为了反思中国央地关系的新起点，“职责同构”这一概念也就呼之欲出了。朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社1997年版，第366-373页。进入21世纪，随着研究工作的细化，“职责同构”的概念及其相关研究成为南开大学研究团队关于中国政府发展研究工作的重要组成部分之一。

历经20多年，“职责同构”已经从一个解释性概念成长为理论和实践工作中比较有影响力的范式。这其中，不仅有学者长期对于中国实践的学理研究与推广，同时也有政府方面的相关实践探索。当研究工作进入新阶段，随着探讨不断深入，应当澄清两个问题。一是，打破“职责同构”也并不意味着要构建“完全异构”的政府纵向间关系，“职责异构”从来都不是“职责同构”的改革目标。在西方典型国家，尽管不同层次的政府往往是各自行使特定的职责，也不宜简单地将其概括为“职责异构”，只能说它们是“非同构”的。二是，之所以提出有必要打破“职责同构”，不仅仅当时急需破解传统计划经济体制下社会管理模式在市场经济中的各种不适应，同时也需要为处理复杂的央地关系提供一个更加具体的改革抓手。从目前的公共管理理论研究和实践检验来讲，人们已经深刻理解了“职责同构”传统所带来的问题，但是又无法完全摈弃“同构”带来的制度性红利。这一点，对于中国这样一个超大人口规模和治理规模的国家是至关重要的。

“职责同构”概念提出的起始，就将理论研究的重点放在了所谓的“批判”层面，旨在减轻基层政府过重的负担，确保基层政府能够有更多的治理空间及时间回应居民的实际需求，便于巩固党的执政基础。换言之，“职责同构”作为中国政府研究领域中特色比较鲜明的本土概念，不仅为政府职能转变的实践推进提供了相对明确的目标参考，同时也为国际学术界理解中国政治提供了一个关键性的视角。

二、“职责同构”模式的局限性与体制优势

（一）“职责同构”模式的历史局限性

从历史上看，“制衡”是“职责同构”长期存在的体制性价值。具体表现为，中央地方关系的处理，不仅要维护中央权威，还要尊重地方的特殊性；充分发挥央地“两个积极性”，“条条”和“块块”相互辖制，以此切实保障中央权威。理论上，这种“既要、又要”的兼得型诉求，是统一于“职责同构”体制的。在实践中，这种具体取向与实现机制的差异，在政绩和追责的双重压力下异化成了互为因果的矛盾双方。朱光磊、黄雅卓：《从“职责同构” 到政府职责体系：基层负担过重现象的生成与破解》，《中国行政管理》，2024年第4期。在计划经济时代的多次机构改革中，地方政府为了获得更多的来自中央部门集中掌控的资源，主动设置上下对口的机构和职责，既方便地方获得资源，同时也便于中央政府自上而下的集中管理，并且围绕主要职责，形成了条管部门的自我膨胀，确保资源在条内封闭运行。

改革开放以来，随着政府职能转变的深入推进，微观经济管理领域的“职责同构”首先开始消融，但在政治和社会管理领域的职责与机构同构并没有同步改革，甚至在一些领域有强化的趋势。其核心的底层逻辑在于面对中国巨大规模的人口和超常的社会管理职责，确保经济社会改革平稳过渡是政府的首要任务，必须维护社会发展的稳定大局。因此，便于统一管理的“职责同构”社会管理部门不仅具有传统制度惯性，更有利于整合力量，更好地为经济改革与社会管理保驾护航。进入新世纪以来，党内管理部门的社会治理职责不断加强，同时通过制度体制建设，明确要求党内部门设置“上下对口”，成为了加强党的领导的重要体制机制保障。这里既有历史传统的继承，同时还有经济赶超战略下的政治考量。“职责同构”主要源于计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源，又要支持地方自主发展来限制部门集权的现实需要。这一模式减少了计划体制的效率损失，避免了改革过程中地方和部门的过度分散，是改革后国家能平稳走向市场经济的重要体制原因之一。

（二）“职责同构”模式的现实局限性

不可否认的是，职责同构带来的结构性问题始终存在。这主要体现在以下三个方面：

一是，纵向政府间职责不清。这也是“职责同构”被诟病的最大问题之所在。尤其是当前在属地管理的加持下，“职责同构”是基层负担日益加重的底层决定性因素之一。从2018年修改的《宪法》和2022年修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中不难发现，中央政府的特殊职责较前更加清晰。不过，在县级以上地方政府职权和乡镇一级政府职权的列举中，“完成上级交办事项”依旧是政府职责配置中重要的兜底规定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022年）第七十三条第十一项和第七十六条第七项。这也是“职责同构”能够实现职责下压的重要制度保障之一。必须承认，权责清单制度的推行有利于打破“同构”的政府职责配置模式，朱光磊、赵志远：《政府职责体系视角下的权责清单制度构建逻辑》，《南开学报》（哲学社会科学版），2020年第3期。但更多的还是对现行制度的再确定。

二是，政府机构“上下一般粗”，导致对机构和人员的编制控制较为困难。长期以来，中国各级地方政府基本是微缩版的中央政府。除了国防、外交、国家安全等中央特定事权，地方政府机构设置基本“上下对口”。这固然既方便上传下达，也有利于对标管理，但是在对口设置的政府机构中，必然出现机构数量偏多，编制管理缺乏必要的弹性，其结果导致政府规模出现“结构性过剩”和“过程性过剩”等问题。

三是，条块矛盾异常复杂。由于“职责同构”的长期存在，中国便有了独特的条块矛盾，权责交叉现象相较于其他国家要复杂得多。核心原因在于，中国的“条条”和“块块”均掌握着不同的治理资源。在条块全面打通的干部人事选拔和任命制度的支持下，“条条”和“块块”的积极性同时被激发。但是，在条块分割的体系下，“专人专管”规则的存在，使得人力资源和政府能力不匹配的基层直接演变为“选择性履责”，或是形成“权力真空”。张志红：《央地关系调整应避开的几个误区》，《中国党政干部论坛》，2015年第10期。此外，职责同构提供了压力型体制“传导压力”和“加载压力”的结构性通道，各种职责异化的现象不断出现。赵聚军、王智睿：《职责同构视角下运动式环境治理常规化的形成与转型——以 S 市大气污染防治为案例》，《经济社会体制比较》，2020年第1期。

（三）“职责同构”模式的体制优势

随着政府职能转变改革的推进，特别是党和国家机构改革的深入，“职责同构”的体制优势进一步凸显，这也成为“职责同构”从“问题视角”变为“体制特征”的重要共识基础。这种“上下一般粗”的政府间职责结构，在政府具体运行过程中，以纵向政府间直线型的部门设置和职责分工承载了更为重要的政治统合功能，不仅具有较强的历史惯性和文化传承，同时也有突出的体制优势。张志红：《中国政府职责体系建设路径探析》，《南开学报》（哲学社会科学版），2020年第3期。

第一，“同构”有利于确保自上而下较高的政策执行效率。如果说，在计划经济时期的政府机构调整中，地方政府主动采取与中央对口设置的策略是为了获得更多的资源；那么在市场经济条件下，地方政府机构改革方案依然大部分选择与中央对口设置，更多是为了节约学习成本，避免不必要的试错风险。2018年的党和国家机构改革中，中央主动要求地方对口设置“同构部门”。这反映在各省的市县机构改革方案中，省政府要求必须强化“上下对口”设置。例如，《广东省关于市县机构改革的总体意见》提出：“对标中央和省级机构改革，市县主要机构及其职能必须同中央保持基本对应、与省级机构改革有效衔接，确保上下贯通、执行有力。”《广东市县机构改革进入全面实施阶段》，《南方日报》，2018年11月18日第1版。在政府运行过程中，这种“同构”的执行链条，能够较为直接地将各个执行要素迅速连接起来，形成多重同质“固定器”，快速实现上下统一，及时纠偏，合力解决问题。这种结构在面对重大项目或应急性事件时，政策执行效率会更高。当然，同构的特征，在不同层级政府中也会因层级和职责差异而出现不同的变化。张楠迪扬、刘明奇：《职责同构与地方自主性：我国议事协调机构的设置逻辑》，《北京行政学院学报》，2022年第6期。

第二，“职责同构”模式是“集中力量办大事”比较有效的保障。从组织社会学的角度来看，“集中力量办大事”的实质就是动员和组织社会一切人力、物力和财力办好某种大事，关键是对人的动员和组织。张金荣、彭萧：《集中力量办大事何以可能：一个组织社会学的解释框架》，《学术研究》，2020年第12期。“集中力量办大事”作为中国特有的制度优势，之所以能够发挥重大作用，关键在于“同构”的政府结构为之提供了高效的动员和组织渠道。在“职责同构”的政府体制中，由于上下对口的部门设置，管理指导、资源分配和官员晋升调配的权力基本掌握在上级领导手中。自上而下的组织领导和动员的能力在“大局”观念中逐步加强。因此，纵向政府间的共识与合作就越容易达成，组织动员的能力则更强，资源就更容易集中。以“职责同构”为基础的“集中力量办大事”，确实能够调控各方面的资源以快速解决问题，也即横向不顺找纵向，纵向不顺找横向，既能够相互制约，又能够相互支撑。