数字技术驱动科层组织领域化运作的逻辑

收稿日期：2022-06-08

作者简介：唐京华，管理学博士，中共浙江省委党校（浙江行政学院）公共管理教研部讲师。

基金项目：2023年度浙江省哲学社会科学规划课题“基层工作专班与科层组织的张力及其调适路径研究”（编号：23NDJC065YB）；2022年度全国党校（行政学院）系统重点调研课题“基层减负视域下工作专班的规范与优化研究——基于浙江省18个县的调查研究”（编号：2022DXXTZDDYKT037）。

摘要：数字技术驱动下科层组织如何运作是值得关注的重要问题。基于浙江“基层治理四平台”的案例，研究提出“领域化运作”的概念阐释数字政府运作逻辑的倾向，即数字技术驱动下科层组织愈来愈按照模块化或系统化的思维构建决策与行动的策略和方式，以强化对现实问题的整体性回应，表现为行动模式由条条分割到块块融合、组织关系由线性联系到交互网络、功能价值由追求部门绩效到整体效能等。“领域化运作”倾向是对传统科层组织部门化运作的超越，有助于增强对复杂社会问题的回应，但也面临着科层体制惯性、数字技术应用以及技术简约与现实复杂之间张力的束缚。领域化运作逻辑拓展了数字政府治理的研究视角，为理解数字技术驱动下科层组织变革提供了新的解释框架。

关键词：数字技术；科层组织；运作逻辑；领域化

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2023）01-0040-013

一、问题的提出

数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要突破口。新世纪以来，大数据、物联网、云计算、人工智能等数字技术发展带来了经济、社会的深刻变革，同时推动了政府治理模式由传统电子政务向更高级数字政府转变。2021年3月十三届全国人民代表大会四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出提高数字政府建设水平的战略目标，要求全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化。2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，强调“要以数字化改革助力政府职能转变，统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动”新华社：《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议强调 加强数字政府建设 推进省以下财政体制改革》，2022年4月19日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1730540802704014156&wfr=spider&for=pc。。数字政府建设日益成为新时期地方治理改革的新趋向。

伴随数字治理要素的不断融入，科层制政府的治理模式发生了变化，既有研究关于数字技术如何驱动政府治理变革的认识尚未达成一致。部分学者聚焦于宏观层面政府治理形态的整体性变革，认为数字技术嵌入将突破传统“物理空间”的政府，刘民安、刘润泽、巩宜萱：《数字空间政府：政务服务改革的福田模式》，《公共管理学报》，2021年第2期。重构基于“数字空间”的开放、协同或智能化翟云：《数字政府替代电子政务了吗？——基于政务信息化与治理现代化的分野》，《中国行政管理》，2022年第2期。政府治理新形态。部分学者更关注微观层面数字技术应用对政府业务流程、信息系统和服务方式黄璜：《数字政府：政策、特征与概念》，《治理研究》，2020年第3期。的更新和促进作用。已有研究难以达成共识的重要原因之一在于相对忽略中观层面数字技术嵌入对科层制政府运作逻辑的触动和塑造。实践中，数字技术驱动政府治理变革是以技术运用为切入口，以治理形态重构为结果，而关键环节是推动科层组织运作朝着治理高效的方向演进，研究尚未对此提出有力的解释机制。在此背景下，以实证案例为基础，系统深入剖析数字技术驱动科层组织变革是一个非常有价值的议题。具体而言，本文主要探讨以下问题：数字技术驱动下科层组织运作呈现什么变化？这种变化的效果如何？

本研究采用案例研究方法，通过剖析浙江省“基层治理四平台”的建构及运作，探讨数字技术驱动科层组织运作逻辑的转换。案例研究被认为是理论建构的最佳策略之一，能够充分贴近现实地将“故事”转化为理论元素，并建构起探索性的概念框架。吴金希、于永达：《浅议管理学中的案例研究方法——特点、方法设计与有效性讨论》，《科学学研究》，2004年第S1期。本文案例选择遵循以下原则：一是案例的典型性。一方面，数字政府建设的核心目标之一是突破科层组织部门化运作所带来的服务碎片化问题，基层政府是公共服务的最终落脚点，数字技术驱动科层组织变革在基层政府中最明显且易于观察；另一方面，浙江省作为数字政府建设的先行地，从推进“四张清单一张网”到在全国率先实施“最多跑一次”改革，再到打造“整体智治”的现代政府，率先启动基层治理数字化转型的实践探索，“基层治理四平台”是浙江省运用数字技术撬动基层治理变革的主要抓手，自2015年地方试点至今已经历多次迭代升级，相对成熟的数字治理模式使技术对科层组织运作的影响更加深入而清晰。二是案例的针对性。“基层治理四平台”依托现代信息技术，通过结构调整、职能整合、系统对接和机制创新等，革新纵向层级、横向部门之间的关系网络和治理机制，改变了政府原有的运作模式，为剖析数字技术驱动科层组织变革提供了实践支持。三是资料的可获得性。课题组对浙江省“基层治理四平台”运行情况进行了广泛调研，掌握了大量一手资料，可对平台运作情况进行深度描写和剖析。

本研究主要通过实地调研和深度访谈收集一手和二手资料。一手资料主要包括半结构化座谈、个人深度访谈记录以及课题成员实地观察记录；二手资料主要包括省市县不同层级政府相关文件、汇报材料及会议资料等。课题组成员在2021年8月至2022年4月间先后对衢州、绍兴、宁波、杭州等市“基层治理四平台”开展实地调研，并对市县乡负责干部及村两委成员进行了访谈。全方位多角度的资料来源能够互相验证，增强数据资料的完整性和可靠性。

二、文献述评与分析框架

（一）文献述评

面对数字技术的飞速发展及其带来经济、社会的深刻变革，科层组织的数字化转型成为必然趋势，数字技术驱动政府治理变革也成为国内外学者关注的热点问题，已有文献积累了较为丰硕的理论成果，但相关研究较为分散，尚未形成系统化的理论阐释。尤其关于数字技术驱动政府运作逻辑的转换，学者们的认识莫衷一是，归结起来，主要形成了三种解释倾向。

第一种倾向认为，数字技术驱动下政府朝向平台化运作逻辑转换。平台化运作强调“政府即平台”的理念，O'Reilly T.， “Government as a Platform”， Innovations Technology Governance Globalization， vol.6， no.1（2011）， pp.13-40.相关研究大都将“平台”视为政府内部效率提升的技术手段或是政府与外部社会互动的技术工具，宋锴业：《中国平台组织发展与政府组织转型——基于政务平台运作的分析》，《管理世界》，2020年第11期。认为政府治理将逐渐向平台化驱动转型，丁蕖：《 科层制政府的数字化转型与科层制危机的纾解》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学），2020年第6期。内在逻辑是借鉴平台经济和平台企业的理念、技术和方法，实现科层组织的功能、系统和流程等的集成、简化与升级，核心是基于平台化的技术和思维优化政府组织结构和业务流程，戴长征、鲍静：《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》，2017年第9期。以提高政务服务协调度和公众满意度。Katsonis M. and Botros A.，“Digital Government： a Primer and Professional Perspectives”， Australian Journal of Public Administration， vol.74， no.1（2015）， pp. 42-52.但学者们也指出平台化运作并不足以改变政府科层治理的本质，其基础仍是科层化的。此逻辑解释侧重数字技术的工具属性，强调技术应用在解决传统政府治理中信息沟通、数据共享、需求回应等难题上的效用，具有技术至上主义倾向，陈水生：《数字时代平台治理的运作逻辑：以上海“一网统管”为例》，《电子政务》，2021年第8期。因而相对忽视价值理性的探讨。

第二种倾向认为，数字技术驱动下政府朝向场景化运作逻辑转换。场景化运作的重要特征在于强调数字技术应用与治理场景设计，促使传统的科层中心向客户中心与数据中心转变，徐顽强：《数字化转型嵌入社会治理的场景重塑与价值边界》，《求索》，2022年第2期。认为通过建设区域数据中心，开发各种应用场景、协同办公系统等，政府得以精确刻画并灵敏回应公众需求。陈天祥、徐雅倩、宋锴业等：《双向激活：基层治理中的数字赋能——“越秀越有数”数字政府建设的经验启示》，《华南师范大学学报》（社会科学版），2021年第4期。基于数字技术强大的互联互通和自动处置能力，助推政府治理的智能化转型，并借此实现部门扁平沟通、数据共享、精准服务和科学决策。沈费伟、诸靖文：《数据赋能：数字政府治理的运作机理与创新路径》，《政治学研究》，2021年第1期。此逻辑解释为剖析技术赋能科层治理开辟了广阔的想象空间，吴新叶：《算法赋能的场景议题与应用框架——以数字政府建设为对象》，《人文杂志》，2022年第6期。但其更加突出虚拟空间中科层组织形态与运行规则的改变，而对物理空间中科层组织的深层次变革则关注不足。

第三种倾向认为，数字技术驱动下政府朝向协同运作逻辑转换。协同运作关注的焦点是“参与”和“协调”，即数字技术如何实现对不同治理主体之间协同关系的塑造与协同能力的提升。有学者指出，数字技术的发展与应用促使政府治理迈向一条跨界创新之路，刘祺：《从数智赋能到跨界创新：数字政府的治理逻辑与路径》，《新视野》，2022年第3期。驱动政府依托标准化流程改造实现组织、功能、结构的整体协调，其运行逻辑是基于组织间的重新耦合。姜宝、曹太鑫、康伟：《数字政府驱动的基层政府组织结构变革研究——基于佛山市南海区政府的案例》，《公共管理学报》，2022年第2期。由此提出数字技术驱动政府治理结构的扁平化、Gil-Garcia J. R.， “Towards a Smart State？ Inter-agency Collaboration， Information Integration， and Beyond”， Innovation & the Public Sector，vol.17， no.3-4（2012）， pp.269-280.去科层化，认为数字技术正推动政府治理由“碎片化”走向“整体性”，实现业务协同和整体政府的模式，Lee J. N.， Ham J.， and Choi B.，“Effect of Government Data Openness on a Knowledge-based Economy”， Procedia Computer Science， vol.91， no.6（2016）， pp.158-167.甚至形塑了一种整体智治的现代政府新形态。郁建兴、樊靓：《数字技术赋能社会治理及其限度——以杭州城市大脑为分析对象》，《经济社会体制比较》，2022年第1期。此逻辑解释具有一定合理性，但其过于强调治理主体在保留自主性的同时实现多元主体的协调合作，曾渝、黄璜：《数字化协同治理模式探究》，《中国行政管理》，2021年第12期。因而实际上未脱离科层组织部门化或专业化运作的解释范畴，仅叠加了治理要素与治理过程的协调属性，并不能完整揭示数字技术驱动政府运作逻辑转换的关键要义。

上述研究不再将数字技术仅仅视为提升政府治理效能的工具，逐渐认识到数字技术在驱动科层组织变革上的深层功效，具有重要的理论价值。然而，一方面，已有研究成果侧重于面上政府治理工具、治理形态和治理结构等的改变，尚未有力阐释与传统政府或电子政府相比，数字政府最本质的变化是什么。另一方面，已有研究往往囿于技术工具本身或虚拟空间政府的分析，且未足够重视数字技术驱动下科层组织追求事本主义的价值理性以及超部门化运作的倾向，因而无法完整有效地解释数字技术如何驱动政府治理变革。鉴于此，本文将从工具理性、价值理性与物理空间政府相结合的视角，构建“领域化运作”的分析框架，并通过对浙江省“基层治理四平台”的案例剖析，进一步揭示数字技术驱动下科层组织运作逻辑的转向。