第四次工业革命与“数字空间”政府

收稿日期：2022-08-25

作者简介：米加宁，管理学博士，哈尔滨工业大学经济与管理学院教授、博士生导师；彭康珺，哈尔滨工业大学经济与管理学院博士研究生；孙源（通信作者），哈尔滨工业大学经济与管理学院博士研究生。

基金项目：国家社科基金重大项目“数据科学对社会科学转型的重大影响研究”（编号：17ZDA030）。

摘要：随着第四次工业革命纵深演进，大数据、云计算、人工智能等新兴科技推动了物理空间、人类社会之外的“数字空间”的诞生。这不仅是一场技术革命的现象，而且是一场深刻的社会变革，并对政府形态与治理模式产生颠覆性影响。通过对政府形态与治理模式嬗变和发展的内在逻辑分析，可以发现，第四次工业革命成为重构新时期政府治理理论与方法的重要机遇期。在这一时期，中国凭借其无可比拟的优势成为第四次工业革命的“社会大实验场”，并持续塑造着“数字空间”政府形态和治理模式。作为国家治理的新形态，“数字空间”政府需要在价值取向、政府与社会主体关系定位，以及政府存在方式和服务供给模式上不断适时调整，以回应时代变迁中治理体系和治理能力现代化的宏大命题。

关键词：数字空间；第四次工业革命；“数字空间”政府；数字信息技术

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2023）01-0053-015

一、实践先行：中国治理现代化的经验总结

新世纪以来，随着第四次工业革命的深入演进，大数据、移动互联网、人工智能、云计算等新兴科技助力人类社会快速步入智能时代，万物互联、万物智能、万物皆数的趋势不断加快。第四次工业革命深刻改变了社会生产生活方式、社会资源配置方式以及社会组织运行形态，突破了人类生活的物理世界、人类社会现实，衍生出另一个虚拟世界，即“数字空间”，三者共同构成了“三元空间”的世界①。这样一场变革不仅从制度层面上影响政治、经济、文化等领域，还潜移默化影响着公众、企业、社会组织、政府等各个社会主体的行为方式。它不再是一场单纯的技术革命所引发的现象，更是一场世界性且具有深远意义的治理革命，为公共治理领域带来革命性的变化。

随着“三元空间”的融合发展，社会形态的高度互联以及人类社会去中心化的程度不断提高，政府正面临一个全新的治理与公共服务空间。为了适应现代信息技术环境的变化与发展，近年来，中国政府一直在积极探索更加有效的现代化治理径路。在2018年政府机构改革中，为了进一步推进“互联网+政务服务”的建设，多个省份陆续根据各自实际情况设置了大数据或相关管理机构。据不完全统计，截至目前，已有吉林、广东、广西、山东、浙江等24个省级地方政府建立了大数据相关管理机构数字中国建设峰会：《完善各级大数据管理机构，加快数字中国建设》，2019年8月16日， http：//szzg.gov.cn/2019/szzg/gzdt/201908/t20190816_4966094.htm。。一些省份如山东、重庆、贵州等地则将大数据机构升格为政府直属机构，独立承担全省大数据各项工作任务；还有一些省份如广东则通过对原有政府工信委、经信委等相关职能的整合，成立了省政务服务数据管理局。这些大数据相关机构的设立、整合与升格，为大数据及其技术的应用和发展营造了良好的运行环境。

在大数据相关机构不断建设和完善的过程中，各地政府还纷纷将其与营商环境、放管服、数字政府相联系，积极利用各类数字信息技术创新政府服务新模式。可以看到，浙江省推出的“最多跑一次”改革通过借助“互联网+”等新兴技术，整合政务资源，优化业务办理流程，融汇线上线下，让企业和社会民众在符合受理条件的情况下，只需“一次上门”或“零上门”，实现到政府“办一件事”，“让数据多跑路，让百姓少跑路甚至不跑路”潘恩荣、陈婧洁：《“最多跑一次”的新工业革命价值》，《自然辩证法研究》，2019年第6期。。而上海的城市大脑则集成云计算、互联网、大数据等技术，归集各层级和各部门的多源数据，整合部门职责，实现政府服务“一网通办”和城市运行“一网统管”，帮助城市管理者及时精准地发现问题、对接需求、研判形势和预防风险，进而加快特大城市治理的数字化转型进程翁士洪：《城市治理数字化转型的发展与创新》，《中州学刊》，2022年第5期。。同时，上海还在地方科技园区聚焦数字底座建设、数据开发利用，数字技术创新以及行业转型赋能，积极利用物联网、5G等现代新兴数字孪生技术，打造园区虚拟“店小二”服务，不断强化服务意识，更好服务经济发展李晔：《五个新城建数据底座》，《解放日报》，2022年3月2日第2版。。

作为中国特色社会主义先行示范区，广东省的数字政府则是“数字空间”政府形态与治理模式最鲜活的体现，其数字政府的建设经验在全国兼具领先性和前瞻性。在建设数字政府的过程中，广东省积极利用数字信息技术突破了区域之间治理壁垒，创造了跨界治理的契机。2021年，广东省牵头推动与江西、福建、湖南、广西、四川、贵州、云南等地签署泛珠三角区域的“跨省通办”合作框架协议，依托全国一体化政务服务平台，建设线上统一“跨省通办”服务入口，聚焦“用户通、系统通、数据通、证照通、业务通”，打通泛珠三角区域数据共享难点和业务协同难点，使得社保、医保、企业生产经营、户政等150多项高频民生事项能够享受异地“马上办、网上办、就近办、一地办”。在实现跨省通办的同时，广东省12个市级政务服务大厅也开设了“跨城通办”专窗，深圳、珠海、中山等地联合推出400多项网上跨城通办事项。除此之外，民众还可依托居住地服务大厅政务服务终端一体机线下自助办理事项郑澍：《广东推出泛珠三角“跨省通办”政务服务 “跨城通办”年内覆盖省内所有地市》，央广网，2021年10月12日，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-10/12/content_5642012.htm。 。

不同于电脑终端为载体的政府服务一体化建设，广东省还积极开发“粤省事”微信小程序、“粤商通”APP、“i深圳”APP等“指尖可达”的移动公共服务平台，推进线上各类政府和社会服务渠道深度融合，实现高频政务服务指尖办。此外，为了加快推进政务服务改革，深圳市福田区率先开启了“秒批”和“秒报”的政府服务新模式汪仕林、王柄钧：《福田打造智慧城市及数字政府建设样板》，《深圳晚报》，2021年8月31日第6版。。申请人在申请办理服务事项时，可以通过刷脸或者其他合规方式读取个人或企业电子证照等相关的后台共享数据，由系统调取数据进行自动查验、填充表单以及自动推送电子材料，实现办事信息少填或免填、申请材料少交或免交的“秒报”新模式。在受理审批环节，秒批改革则积极利用人工智能、大数据等技术推进业务系统交互，可信数据源对接，通过信息共享、自动核验、智能比对，实现全流程无人工干预自动审批，进一步落实“不见面、零跑动、全自动”的政务服务新理念贾玉静：《深圳推出政务服务“秒报秒批一体化”模式》，中国新闻网，2020年10月23日，https：//www.chinanews.com/sh/2020/10-23/9321114.shtml。。有数据显示，福田区智慧福田APP已实现包括人才引进、高龄津贴申请、企业注册、网约车驾驶员证申办等248项秒批事项的办理刘民安、刘润泽、巩宜萱：《数字空间政府：政务服务改革的福田模式》，《公共管理学报》，2021年第2期。。

上述不断涌现的政务服务创新实践体现了第四次工业革命对传统政府形态及治理的颠覆性影响。面对全新的治理需求、治理场景、治理技术、治理资源以及治理对象，政府形态及其治理本身也将演化成适应数字时代的新形态和新模式。可以看到，由于数字技术迭代速度快，数字政府建设持续时间较短，各地政府创新实践快速推进，目前中国的治理实践已走在了旧有的理论框架之前，必然推动公共治理范式的转换与重构，同时也需要学界从未来国家竞争力建设的高度上，做出一些有关中国数字政府未来发展的全景式理论总结。针对数字时代政府治理形态的衍生与发展前景，本研究将立足于政府形态变化与治理模式的内在逻辑，并进一步思考：第四次工业革命所引致的政府形态和治理改革为何能在中国率先实现？它又是如何型塑新时期的政府形态和治理模式？通过对这些问题的解答，本文将为深入探索新时期政府全新治理规律提供理论支撑，这一理论发现也将是中国总结实践经验，创新中国政府治理模式的关键。

二、政府治理形态嬗变与创新的源流

从强调联合优化“技术”与“社会”的社会技术系统理论来看，在较大跨度的人类社会发展演化史中，技术和制度共同勾勒了人类社会发展的途径。在技术和制度的关系上，存在着技术决定论R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯：《制度与人的经济价值的不断提高》，R.科斯等著：《财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海人民出版社1994年版，第255页。、制度决定论道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版，第147-162页。以及技术-制度互动论三种不同的观点杨发庭：《技术与制度：决定抑或互动》，《理论与现代化》，2016年第5期。。然而，技术与制度的关系是复杂的。无论是强调技术的作用和价值独立性必然导致制度变迁的技术决定论，还是认为制度及其变迁相较于技术变迁更为优先和根本的制度决定论，都难以完整解释社会发展过程中的真实演进规律。事实上，技术作为一种手段和工具，包含着技术为之效力的各种需求和目的马丁·海德格尔：《演讲与论文集》，孙周兴译，上海人民出版社2005年版，第3页。。技术的进步扩大了制度变迁的需求，刺激着制度不断变革和完善，使得治理行为因效率准则而得到控制沈费伟：《智慧治理：“互联网+”时代的政府治理变革新模式》，《中共福建省委党校学报》，2019年第4期。。而完善的制度可以为技术进步及其创新提供保障，进而影响技术的发展规模和发展速度道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2008年版，第126页。。而历史唯物主义史观认为，生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾运动推动着社会形态变迁，产生不同的政府形态和治理模式陈振明：《政府治理变革的技术基础——大数据与智能化时代的政府改革述评》，《行政论坛》，2015年第6期。。其中，技术作为最重要的因素，不同的技术驱动力能够通过推动生产力的提高改变生产关系，进而促进经济基础和社会形态的变革，并进一步引致社会形态对应的政府形态和治理模式的适应性变化。而伴随前述技术与社会系统的变迁过程中，相应的管理理论便由此诞生和发展。因此，下文将按照“技术环境-社会形态变迁-治理模式变化或形成-管理理论诞生或变革”的论述径路，阐述人类历史进程中具有代表性的技术环境演替所产生的时代影响。

回望历史，第一次和第二次工业革命推动了技术进步与发展。机械化生产到电气化生产的转变使得生产力得以迅速提升，为西方资本主义制度和工业社会的建立与稳固提供了牢固的物质基础。实际上，欧洲国家所引领的由农业社会向工业社会的变迁是一个复杂的过程，伴随着社会各类阶级的形成，社会功能划分日趋复杂，社会工业生产规模化和专业化不断提高，新兴工业部门相继出现，且其规模随着生产技术和产品结构的复杂性而日益扩大米加宁、章昌平、李大宇、徐磊：《“数字空间”政府及其研究纲领——第四次工业革命引致的政府形态变革》，《公共管理学报》，2020年第1期。。而世界统一市场的形成则加深了各国之间的联系，促进跨国组织不断壮大，但同时也产生了由复杂的经济自组织带来的诸多管理问题。

对于农业社会而言，工业社会的形成与稳固意味着社会的基本属性从确定性和简单性向不确定性和复杂性转换。而社会日趋复杂的发展形势则对治理提出了新的挑战郑家昊：《论政府类型从“统治”到“管理”的转变》，《天津行政学院学报》，2013年第3期。。正如张康之所言，近代一切社会现象都需要从市场经济出发。市场经济所追求的经济主体平等化与经济活动自由化的目标日益呼唤着一种新型的政府，即管理型政府张康之：《公共管理伦理学》，中国人民大学出版社2009年版，第42页。。这一类型组织要求融合技术理性和工具理性，强调效率与公平，以适应工业化大生产发展模式。因此，这一时期，以泰勒、法约尔等为代表的管理学巨擘们，通过对普遍化大工业生产过程以及大型组织运作与协调实践的细心观察和总结，形成了古典管理理论。这些理论从个人和组织的角度出发，试图通过科学试验把管理提高到科学层次，通过对普遍性原理的追求把管理提高到理性层次，力求最大化解决劳资关系、提高组织运行效率、完善组织形式结构，进而建立一个强调管理科学性、工作方法精密性以及以专业性、专职性为特征的理想组织裴文英、卫东：《西方古典管理理论的特点和缺憾》，《江汉论坛》，2005年第12期。。这些发端于企业管理中的理论与手段又被韦伯等学者进一步运用到政府管理中，推动这一官僚科层组织功能日渐强化，权责分工日趋细化，组织运作和人员编制制度日趋严格，建立在法理性权威基础上的科层组织遵从各司其职、上下级的命令-服从关系，内部业务处理推崇文件工作模式，实现了政令统一的管理模式。然而上述古典管理理论对资本主义社会和政府制度发展中的管理问题的思考和解决，实质上都是“物理空间”的管理问题，这是工业文明时代下对社会组织管理问题的前瞻性探索。这些古典管理理论也为那个时代官僚制组织的治理与发展提供了良好的理论环境与导向，并最终推动了一套基于“物理空间”的系统性官僚制体系的形成和不断强化。