“基层一支队伍管执法”：制度逻辑、实践探索与规范路径

摘要：在深化综合行政执法改革的现实背景下，基于行政执法权力集中和重心下移双重逻辑的“基层一支队伍管执法”已经成为各地改革探索的关键一环。基于行政执法体制改革与乡镇（街道）体制改革的结构性交汇，“基层一支队伍管执法”的制度逻辑对应了基层综合行政执法改革的政策演进与独特脉络。浙江“大综合一体化”行政执法改革的实践表明，“基层一支队伍管执法”的逐步实现需要妥善解决“形”“权”“人”“能”四大改革问题。随着“基层一支队伍管执法”的实践展开，当务之急是要构建一条科学合理的规范路径，借助新《行政处罚法》第24条的实施、释义和相关评估，逐一厘定乡镇（街道）执法权配置的基本条件、决定主体（程序）和事项标准。

关键词：乡镇街道；一支队伍管执法；综合执法；执法体制改革；行政处罚法

中图分类号：D922.1；D630 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2023）04-0093-015

一、问题提出与文献回顾

随着近年来综合行政执法改革的深化，“基层一支队伍管执法”的探索实践代表了完善基层综合执法体制机制的最新动态。各地在改革推进过程中，对于“一支队伍管执法”的理解比较宽泛。例如，市级层面“一个部门一支队伍”、县级层面“一个领域一支队伍管执法”、市辖区层面“一个街道一支队伍管执法”、镇级层面“一个区域一支队伍管执法”。何谓“基层一支队伍管执法”？中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称2019年中央5号文件）指出，“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法”。根据文件精神，“基层”主要指乡镇人民政府和街道办事处（以下简称乡镇（街道）），“基层一支队伍管执法”也可表述为“乡镇（街道）一支队伍管执法”，其形式标志在于组建统一的乡镇（街道）综合行政执法机构，以乡镇（街道）自己的名义开展执法工作。此后，各地纷纷启动相关实践探索，过程中也伴随着合法性、可行性、有效性等不同方面的讨论和质疑。

“基层一支队伍管执法”是我国综合行政执法改革于基层布局的一种经典实践，投射到学术研究领域，大致扩散出宏观、中观、微观三个层次的研究视角。一是宏观视角，在研究推进依法行政特别是深化行政执法体制改革的总体框架下探讨综合行政执法改革的法理与实践，与“基层一支队伍管执法”相关的议题处于附带性研究地位。有学者梳理了当前以行政执法权重心下移为主题的文献，指出学界大多将该研究包裹在行政执法体制改革这一大的题域之中附带进行讨论。二是中观视角，将基层执法置于基层治理的场域展开经验研究，分析基层执法的相关理论和多种实践样态。其中，涵盖“基层一支队伍管执法”等综合执法活动的执法合作/协同模式被认为是一种虽然与正式制度存在张力但具有实际效能的执法方式。还有学者实证指出源于地方治理实践的执法协同模式和基于执法体制改革的综合执法模式均为破解基层执法碎片化困境的理想实践样态。三是微观视角，直接聚焦综合行政执法改革进行专门性研究，可细分为市场监管等各个专业领域的综合行政执法改革、跨部门跨领域的综合行政执法改革和基层综合行政执法改革三条具体脉络。其中，“基层一支队伍管执法”是基层综合行政执法改革研究的分析对象，同时也不可避免地涉及到专业领域、跨部门跨领域综合行政执法改革方面的关联性研究。例如，有学者以基层行政执法体制改革为视角，分别论证了乡镇（街道）行政执法主体资格问题，其中关于联合执法、综合执法、“吹哨报到”、“接诉即办”等实践探索的观察研究兼及专业领域、跨部门跨领域综合行政执法改革方面的思索。

可以说，围绕宏观、中观、微观三个层次的理论视角大致覆盖了综合行政执法改革的研究面向，但对于“基层一支队伍管执法”而言，基于宏观视角的整体性研究较为抽象，没有展开针对性分析，基于中观视角的基层执法经验研究解释性有余而功能性不足，未能提供实操层面的规范指引。相较而言，基于微观视角的专门性研究更加契合改革实践需求，同时弥补了宏观、中观视角的缺憾，但相关研究尚需进一步推进。一方面，2021年修订施行的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称新《行政处罚法》）明确规定建立综合行政执法制度（第18条）和下放行政处罚权的条件和情形（第24条），相关前期研究有待系统更新。另一方面，新《行政处罚法》只是规定乡镇（街道）间接具有行政执法（处罚）权，即便2022年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的修改回应了乡镇（街道）行政执法职权（责）问题，但行政执法权的内容和事项是部分而非全面下移。透过“基层一支队伍管执法”的制度梳理和实践观察，乡镇（街道）执法权的优化配置当属规范推进改革实践的核心议题，本文的研究循此展开。

二、“基层一支队伍管执法”的制度逻辑

（一）制度背景：行政执法体制改革与乡镇（街道）体制改革的结构性交汇

回溯改革开放初期，因应经济和社会发展需要，行政管理的具体领域不断拓展，一大批法律法规相继颁布实施。行政执法领域相应拓宽，一批又一批执法队伍建立起来，呈现出“因事立法、因法设权、因权建队”的普遍现象。有学者将这段时期（1978-1996年）的行政执法体制改革概括为“行政执法机构初步设置与分散赋权”阶段。这一时期，行政执法机构设置和权限配置主要呈现为纵向上的“自上而下”和横向上的“分散交叉”两大显著特征，前者产生了“悬浮执法”“运动式执法”等问题，后者出现了“多头执法”“交叉执法”“重复执法”等问题。

在基层治理的场域，行政执法机构设置和权限配置的传统模式遭遇了进一步的困境。结合《宪法》第107条和《地方组织法》的规定，一种颇具代表性的观点认为，“县级政府是职能部门设置最完整的最为基层的政府，是直面群众协调处理基层重大事项、重大问题的‘一线指挥’”。问题在于，完整的县级政府职能部门设置不可避免地形成了“条块分割”的局面，而传统的乡镇（街道）体制致使矛盾问题更加复杂和突出。在乡镇体制下，大量县级政府职能部门的派出机构行使着乡镇政府的权力，导致乡镇政府成为一级残缺的政府机构，难以充分行使其各项政治职能和社会职能。在街道体制下，主要的资源和权力也基本由“条条”（部门）控制，县级政府职能部门大多在街道一级设有直属机构，这些机构往往从各自部门的角度出发，接受、完成所属部门下达的任务，而街道没有足够权力协调与他们的关系。与此同时，囿于传统行政执法权配置的合法性设计，乡镇（街道）自身在严格意义上也不具备完整且独立的执法主体资格和执法权限。然而，作为“真正的基层”，乡镇（街道）治理活动中的执法需求实际上却是最多的，因而时常陷入“看得见的管不着”的尴尬境地。加之自上而下、层层加码的“压力型体制”作用，乡镇（街道）的属地责任难以逃遁，“权小责大”的权责不对等现象凸显。

可以说，“悬浮执法”“运动式执法”“多头执法”“交叉执法”“重复执法”等行政执法问题和基层治理中的“条块分割”“权小责大”等问题发生了结构性交汇。从外部结构上看，两组问题背后隐藏的行政执法体制（改革）和乡镇（街道）体制（改革）同属于我国地方行政体制（改革）的范畴，其中有诸多共通问题。当前者的研究视域移至乡镇（街道），既可以说是基层执法的问题，也可以理解为一个基层治理的问题，后者则为前者提供了一个更为具体的分析情境；相应的，当后者的研究视域聚焦于乡镇（街道）治理中的执法问题，就会涉及前者的问题，前者在反映综合行政执法需求的同时也为后者的治理效能探寻具体的改革出路。从内部结构上看，乡镇（街道）行政执法是推进乡镇（街道）治理的重要抓手，而乡镇（街道）治理涉及的大量管理职责也迫切需要通过行政执法来落实。总之，围绕两者的一系列问题共同指向了执法权力的横向集中与纵向下移，构成了“基层一支队伍管执法”相关制度生成的总体背景。

（二）制度轨迹：基层综合行政执法改革的政策演进与独特脉络

在宽泛的意义上，为了克服传统体制弊端和基层执法困境，自1996年《行政处罚法》确立相对集中行政处罚权制度以来，综合行政执法作为具有中国特色的行政执法模式正式登上历史舞台。至今，对于期间二十多年的改革历程和制度演进，学界通常采取的是线性分析进路，将综合行政执法改革划分为相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权（1997-2002年）、相对集中行政执法权到相对综合行政执法（2002-2012年）、全面探索综合行政执法（2013年至今）等几个接续的历史阶段。

然而，这样的宽泛概括和线性分析进路遮蔽了整体改革趋势下的局部动向，未能深度阐释综合行政执法改革于乡镇（街道）布局（即“基层综合行政执法改革”）的制度逻辑，以致“近年来的执法改革多以横向上的权力集中为主，较少聚焦执法重心层级变化”。事实上，“综合执法是为了在横向上整合政府职能和行政执法力量、减少多头执法，而近年来大力推进的乡镇（街道）执法，则是为了在纵向上理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次”，两者的制度逻辑虽可统合但存在微妙区别。再者，根据2002年国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，“行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效”。严格来说，这里的“一律无效”说明基于相对集中行政处罚权制度的权力配置是在处罚权力总量不变的情况下在相关主体之间的横向转移，表现为一方丧失的行政处罚权由另一方继受；而赋予乡镇（街道）行政处罚权是在原有主体不丧失行政处罚权力的前提下，另行赋予部分相关权力。鉴于以上区别，需要转换常规思维范式，透过综合行政执法改革的整体演进历程，在关注横向改革之余兼顾纵向改革线索，揭示基层综合行政执法改革的独特脉络及其背后更深层次的制度逻辑。

相对集中行政处罚权试点工作之初，改革对于“基层”的关照主要限于市、县两级行政管理体制和执法体制，直接针对乡镇（街道）综合行政执法及其执法权配置的布局并不突出。不过，得益于行政法治建设，《行政处罚法》（1996年）第16条关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”以及第17条、第18条、第19条关于“授权”“委托”“受委托组织”等一系列规定，为乡镇（街道）以自己名义执法或是组建综合执法机构开展执法活动预留了制度可能性，初步构筑了综合行政执法改革的纵向空间。当然，授权、委托抑或其他，不同承接方式体现了改革进程中的多重制度逻辑。有学者认为，授权是真正意义上的执法权下放，而委托严格来讲不能被认定为执法权下放，只能被视作执法事项下移，因为执法权的资格主体仍然是原来的执法机构。请参阅吕普生：《中国行政执法体制改革40年：演进、挑战及走向》，《福建行政学院学报》，2018年第6期。还有学者认为执法权下沉到底的法律性质既非法律授权或行政委托，也不是级别管辖权的调整，而是执法事权的纵向再配置。请参阅叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，《法学评论》，2021年第3期。

党的十八大以来，在理顺“央地关系”的政策驱动下，地方政府纵向职责配置的空间得到进一步释放，赋予乡镇（街道）执法权的改革布局逐渐清晰，基层综合行政执法改革也呈现一条独特脉络。2013年11月，党的十八届三中全会提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》提出，“省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政处罚等赋予经济发达镇，明确镇政府为权力实施主体”。可见，在新一轮面向基层的改革之初，改革的场域尚限定于人口多、经济实力强的镇。2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）提出，“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”。显然，这里的“基层”已经不局限于“经济发达镇”的场域，包括《决定》中有关“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源”“减少执法层级，推动执法力量下沉”等要求，都为改革进入乡镇（街道）场域提供了政策铺垫。直至开篇提及的2019年中央5号文件，乡镇和街道的改革地位得到正式确认，“基层一支队伍管执法”也成为“积极推进基层综合行政执法改革”的具体实践方案。

概而言之，“基层一支队伍管执法”的制度逻辑对应了基层综合行政执法改革的政策演进，即从推动行政执法权力及相关资源的横向集中，到回应基层综合行政执法需求的纵向配置，旨在激发乡镇（街道）在一线执法活动中的统筹协调、指挥和处置效能。这条独特的微观脉络起初隐藏于综合行政执法改革的宏观布局之中，随着治理（执法）重心的不断下移而逐渐显现，并由2019年中央5号文件所确认。此后，无论是“加强基层治理体系和治理能力现代化建设”的意见要求，还是党的二十大报告关于“完善基层综合执法体制机制”的重要部署，均可寻迹于此。