从动员参与到合作治理：社会治理共同体的实现路径

摘要：社会治理共同体是新时期我国社会治理的重要主体，也是国家治理和基层治理现代化建设的重要研究对象。基于对S省Z市“民生微实事”项目的案例分析，提出“能力建设-惯习积累-信任强化”的分析框架，揭示了多元主体成长为社会治理共同体的机理，丰富了“主体关系”和“行动方式”的研究视角。研究发现，多元主体基于资源优势互补与主体责任再塑加强了能力建设，能力的提升使其有意愿并且能够建立合作关系；政府通过规则调适以及持续的参与激励来培养多元主体的合作惯习，有助于促进合作行动；共同议题下的利益相容和由参与效能感形成的良性循环会强化信任，进一步增强多元主体间的合作关系和合作行动，进而形成稳定、可持续的合作治理常态，使社会治理共同体得以实现。

关键词：动员参与；合作治理；多元主体；社会治理共同体

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2022）01-0102-012

基金项目：江苏省社科基金项目“江苏坚持和完善共建共治共享社会治理制度研究”（编号：21ZZD003）；江苏省社科应用研究精品工程项目“江苏基层社区社会治理共同体建设案例研究”（编号：21SYB-148）。

一、问题的提出

党的十九大以来，社会治理在国家治理现代化中的重要战略地位愈发凸显。社会治理共同体是新时期我国社会治理的重要主体，也是国家治理和基层治理现代化建设的重要研究对象。探究社会治理共同体的实现路径，能够为解析社会治理的合作逻辑提供依凭和素材。通过对这一问题的研究，或能推进对中国社会治理转型的根本性理解。

已有关于社会治理的研究主要从“主体关系”和“行动方式”两条逻辑主线展开。这两条主线既凸显了社会治理的研究焦点，也提供了不同的分析视角。在这一视角下，社会治理研究主要关注多元主体间关系，特别是多元主体在治理中的角色和关系变化，以及由角色和关系变化引致的行动方式的改变。“主体关系”和“行动方式”隐含着多元主体的分散化和边界性，适用于描述“利益多元”“目标多元”“价值多元”等情境下多元主体的关系和行为。然而，在项目制下，由于项目具有明确目标，且项目本身与居民生活息息相关，导致在项目执行和治理过程中主体间关系和行动可能会出现“趋同”现象，很难用“多元性”统而概之。相反，“共同性”或可解释新型的主体间关系和行动方式。

另一方面，社会治理中引入“参与”①②“协商”③④⑤“协同”“合作”⑥⑦等治理方式，通过建立“关系网络”和增加“互动频率”，迅速而有效地建构了善治图景。然而，已有研究对“关系网络”是否可持续，“互动频率”是否稳定的问题却较少论及，或许是因为在多元主体视野下，这种稳定、可持续的合作治理由于缺乏有效的外部推动和内生动力，很难将关系纽带进一步深化，确保合作行动能一以贯之。从这个意义上说，多元主体需要成长为社会治理共同体。因为，在社会治理共同体视野下，弱关系可以演变为强关系，“参与”“协商”“合作”等行为也可以从动员转变为自觉。这就引出了一个值得探讨的问题，即多元主体如何成长为社会治理共同体，社会治理共同体得以实现的机制是什么？

此外，相较于理论研究，治理实践的发展更为蓬勃。已有实践表明，多元主体在参与过程中的认知和行动能力都得到了提升，有限的、浅层参与已无法满足他们对公共事务治理的诉求；另一方面，面对居民日益增长的美好生活需要以及更加强烈的自主治理意识，社会治理和服务提供已不能仅停留在政府为其“造房”“添设备”“办活动”等方面，而是需要进入一个全面合作治理的新阶段，这是当前社会治理中一个亟待解决的关键问题。

出于对以上问题的关怀，本文在吸收“主体关系”和“行动方式”视角的同时，根据新时代社会治理的情境和目标，将上述视角与社会治理共同体建构过程中的能力、惯习、信任等关键要素相结合，将分析重点聚焦在社会治理共同体的实现路径上，通过对S省Z市的“民生微实事”项目进行案例分析，尝试探寻从被动参与到合作治理的演变逻辑，揭示多元主体成长为社会治理共同体的机理。这一尝试或可对中国的社会治理和国家治理研究产生积极作用，也能够在一定程度上“回应社会治理对‘合作’的需求和期待”⑧。

二、文献回顾

近年来，社会治理涌现出诸如城乡“三治融合”⑨瑏瑠、新型社区实验瑏瑡、空间创造、技术嵌入瑏瑢瑏瑣等实践探索。这些治理创新旨在探索不同主体间的新关系、治理的新场景、要素的新应用以及治理的新方式等问题。综观已有研究，关注的焦点主要在于不同治理情境下的主体关系和行动方式。

（一）主体关系：从多元主体到社会治理共同体

多元主体是指基于平等地位与共同场景之中参与公共治理的社会、政治性的多元力量瑏瑤。从主体的权力边界上看，多元主体既可以是政府、非政府组织、市场、社会组织、社区、协会、公民、私营组织等参与公共事务的组织机构，也可以包含“不同质性、不同层级公共部门/私营部门内的合作”瑏瑥。而社会治理共同体是“政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则，基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标，自觉形成相互关联、相互促进且关系稳定的群体”瑏瑦。由于其强调对于共识与价值实现的追求以及主体间的权责一致、良性互动与合作达成，因此也被认为是“社会治理中的进步序曲”①。

多元主体与社会治理共同体在主体意愿、介入程度、价值驱动、参与表现、合作周期上存在诸多不同（见表1）。

已有研究发现，由于多元主体并不总是“组织化和团结的”，有时候是“缺乏社区感和身份认同的”②，因此需要动员他们参与一些治理项目来促进主体关系，参与“对建立频繁的人际交往、形成社会资本和相互信任具有重要意义”③。多元主体参与有两种形式：一是基于组织赋权的参与，即“政府有意识、分步骤地向社会放权、授权”④；二是基于价值认同的参与，表现为骨干动员和自觉激励。相较于前者通过自上而下赋权催生的有限参与行动，后者则更容易激发主人翁精神和共识，从而使参与行动更加稳定和可持续，这体现出社会治理共同体的基础生成特征⑤。

我国的基层治理是从单位制⑥演进到社区制⑦的，因此，社区参与主要是在政府赋权下由社区居委会开展的动员式参与。随着社区结构从单一结构演变为复合结构⑧，社区治理也从网格化向网络化⑨转变。多元主体可以通过居民代表大会和居民议事会参与社区治理。居民代表大会被看作是一种“浅度参与”，因为主体的参与行为较被动，参与意愿与介入程度都不高，且因其“变革之后旧有的权力格局和治理原则仍在延续，单位制式管理结构和方式也并没有发生与之相适应的变化”瑏瑠，这种参与形式很难实现自治。不同于居民代表大会，居民议事会由于更加看重参与对决策的影响，倾向于通过小组讨论、学习和协商来影响决策，甚至“成为最终的决策者”瑏瑡，因此也被看作是一种“深度参与”。尽管“深度参与”比“浅度参与”更加耗时耗成本，但由于参与介入程度更深、参与领域也更为开放，因此更容易形成共同体意识。已有研究发现，“当深度参与过程被良好的设计，它们能够产生积极的效果，给公众带来更多的尊重和责任，提高公众对政府的信任”瑏瑢，进而形成“更加积极的公众参与观念”瑏瑣。

（二）行动方式：从动员参与到合作治理

动员参与是一种常见的行动方式，尤其凸显于社会发展相对缓慢、社会力量较为薄弱的治理场景中。动员参与有两种导向：社会导向和政府导向。社会导向的动员参与旨在培育社会力量，使其能够在参与中成长，从而更好地参与社会治理。一些研究发现，“国内缺乏有能力的社会基础，在社会力量成长空间不足、积累相对薄弱的情况下，国家需要在制度框架内为社会创制的发展提供凭借性力量，并灵活把握其中的尺度”①；“基层治理开始主动关注、培育和支持民间公益领袖，鼓励创设公益组织，同时以社区为单位进一步吸纳组织加入社会服务过程”②，通过“采取渐进式的合作关系令社会机制和社会组织变得更有意愿、也更擅长处理社会、社区事务”③。而政府导向的动员参与主要基于政府自身的诉求，让社会力量进入公共事务领域，承接部分政府职能，如“基层政府通过政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息等方式转为公共服务的购买者与监督者”④。尽管动员参与“可以大幅降低科层制的僵化程度，平衡规则与弹性、目标设计与现实环境，令开放性和适应性融入规则系统”⑤，然而，仍然是一种“自上而下的主体权力关系路径”⑥，因此，在参与行动过程以及对决策的影响程度上存在固有的局限性，其本质仍“区别于基于特定的互惠性目标，自主、平等开展合作的共治”⑦。

作为对动员参与的超越，合作治理转向构建“共建共治共享”的新格局。已有研究探讨了社区场域内的资本交换和惯习行为⑧，社区参与式治理路径⑨，“通过推动‘共建共治’来实现‘共享’”的共同体建构路径瑏瑠。这些研究“基于质性案例讨论构建社区治理网络/共同体的重要性”，或研究“如何促进每一多元治理主体的参与行为”瑏瑡，对社会治理共同体的构建进行了丰富的探讨。基于此，本文将拓展“主体关系”和“行动方式”的研究视角，尝试在社会治理共同体形成过程中挖掘“主体关系”和“行动方式”的交织作用，探讨多元主体成长为社会治理共同体的机理，进而探寻社会治理共同体的实现路径。

三、研究方法

（一）案例选择

1.选择原则

本研究选取“民生微实事”项目（以下简称“民微”项目）进行案例分析，主要有两方面原因。

一是遵循典型性原则。本案例符合典型案例研究的五大特征，即显著、完整、考虑了替代性观点、有充分的证据、以引人入胜的方式展开瑏瑢。“民生微实事”作为民政部大力推行的基层治理创新项目，从2018年开始在S省Z市开展试点（即地方双试点项目），是全国范围内首次进行省级推广试验的项目，因此，本案例研究具有理论价值和应用价值。

二是遵循启发性原则。“民微”项目破解了长期以来基层服务面临的“悬而不决”“议而不决”难题，因此，研究其创新经验，挖掘其内在运行机制，对基层治理创新具有启发性。

2.基本概况

2018年S省Z市开展了覆盖10个镇区的“民微”试点项目。该项目由Z市民政部门发起，联合财政部门等相关单位，以民生需求为导向，旨在解决社区群众关注度高、受益面广，贴近居民、贴近生活，群众热切希望解决、单个项目资金量少的惠民项目，促进基层治理的精细化和服务供给的精准化。

“民微”项目主要分为工程类和服务类，具体包括：消除安全隐患项目；社区环境整治项目；文化体育娱乐项目；推动社区公共服务的社区治理营造项目；居民关爱公益项目等五种项目。不同于大体量、长工期的“政府民生实事”项目，“民微”项目具有周期短、流程少、资金小的特征，通常一个项目周期不超过半年（有的项目自申请到完成仅耗时一个月），单项资金不超过10万元。“民微”项目填补了“政府民生实事”无法涵盖的小微型项目，且由于其见效快，解决了居民“最后一公里”的急难问题，深受居民认可。

“民微”项目主要包含项目公开征集、社区居民提议、议事代表商议、项目落地审议、项目实效评议等内容。具体而言，在民诉环节上，社区党组织、居委会向“两代表一委员”、社区党员、居民群众、驻社区单位、辖区企业或社会组织公开征集提议项目；在民选环节，由居民议事会对征集项目进行讨论筛选，遴选结果由社区发布并公示，街道（镇）社区办审核遴选项目；通过审核的项目由居民议事会按照议事制度投票表决，形成决议并公示，由居民全过程监督；项目结束后，社区组织多方评估，通过居民评议、社会评议、专家评议等方式，对项目实施情况进行居民满意度测评、实施成效评估并拨付尾款（见图1）。

（二）数据收集

本研究的数据资料包括项目相关的内、外部资料及参与式观察内容（见表2），主要来自三条途径：（1）政策文本。据不完全统计，从2018年至今，出台的相关政策文件就有十余项，涉及“民生微实事”的工作指引、指导意见、实施办法、经费使用等，权威媒体和社区自媒体平台等也提供了丰富的文本资料。（2）参与式观察。笔者及课题组成员多次参与“民生微实事”的听证会、议事会和评估会，也曾作为观察者的参与者直接进入一些“民微”项目，深入了解其运作过程。（3）深度访谈。课题组对“民生微实事”的相关政府部门、社区工作人员、社会组织、志愿者、社区骨干、居民等进行了多轮结构化和半结构化访谈，获得访谈记录7万余字。这些一手数据与二手数据通过“三角互证”，提升了数据的可信度，有助于对研究问题进行多角度分析。此处，文章将一手资料结构访谈内容信息整理并进行编码后总结（表2和表3）。