统筹的逻辑：中国兼顾发展和安全的实践分析

摘要：发展和安全作为治理难题的本质在于，二者如何可能被一套体制逻辑所统筹容纳。中国统筹发展和安全的历史不仅是对制度规则、政策任务、组织激励的临时纠偏，而且是围绕悖论进行的阶段性体制重塑。“总体性领导的整体治理”构筑了兼顾发展和安全的基本体制和历史经验。整体治理的内涵并非是对社会稀缺资源和规范的全面掌控和自上而下配置，而是强调通过对治理资源和治理主体的广泛动员，实现治理体系对风险和悖论的全面渗透和吸纳，构筑消解悖论的多层次机制。总体性领导也并非诉诸解放权力的先验赋予，而是在构筑统一战线和“共同”的历程中获得治理体制超越和自我否定的自由。随着发展和安全议题在全球弥漫，这一统筹逻辑在世界范围内也将具有普遍意义。

关键词：治理悖论;统筹的逻辑;总体性领导;整体治理

中图分类号：D61文献标志码：A文章编号：1007-9092（2022）02-0004-011

一、发展和安全的统筹难题

对任何一个国家来说，推进发展与保证安全都是需要实现的主要目标，也是重大治理挑战。在各种实践中，我们可以观察到不少国家发展成功案例和安全治理的经验，但也有众多陷入安全困境的发展中国家，或者“秩序井然”却深陷贫困陷阱的国家。同时实现发展和安全的治理目标并非易事。正因如此，发展和安全的相互影响一直是研究的经典议题。安全可以为发展提供稳定环境，发展则可以提升各系统对抗不确定性的能力。但事实是，发展和安全很难自动进入互相促进的自我强化螺旋。以经济为核心的发展被普遍认为是诱发安全困境的重要因子。例如发展所推动的系统开放和拓展带来外部冲击和新增威胁，使系统遭受传染病、水旱等灾难事故以及安全威胁的可能性大大增加①;发展带来新的政治动员与权利诉求可能引发政治动荡和衰朽，诱发政治安全问题Fukuyama F.，Political Order and Political Decay：From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy （First ed.）， New York： Farrar， Straus and Giroux，2014，pp.28-29.;发展打破原有利益与机会结构，可能加剧相对剥夺、利益冲突和共同体解体Smelser Neil.， Theory of Collective Behavior， New York： Free Press，1962，pp.270-312;赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社2006年版，第61-84页。;发展引发利益、价值、纽带的急剧变化，加剧“结构紧张”和犯罪等社会失范行为的发生。罗伯特·默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰等译，译林出版社2006年版，第223-295页;[德]尼克拉斯·卢曼：《法社会学》，宾凯等译，上海人民出版社2013年版，第149-181页。与此同时，学界对于个体、社会或国家不安全之于经济的负面效应也有共识，包括：不安全广泛影响政府供给产权保护、教育、基础设施等公共物品，不利于分工的组织与创新;不安全带来的政府变动影响宏观经济政策稳定性，进而导致通货膨胀、外债和预算赤字等宏观经济风险;不安全带来资本投资回报的风险和不确定，减少经济投资;不安全使大众缺乏储蓄积累和投资的安全保障，减缓资本和人力的积累速度Aisen A. and Veiga F. J.， “How Does Political Instability Affect Economic Growth？”，European Journal of Political Economy，  vol. 29， no. 1（March 2013）， pp.151-167;Gurgul H. ， and Lach L.， “Political Instability and Economic Growth： Evidence from Two Decades of Transition in CEE”， Economic Modelling， vol.36（January 2014）， pp.99-107.;等等。

作为独立议题，无论是安全还是发展都已形成大量成熟且经典的解释。比如，在交换和压制抵抗之外，安全治理强调通过各种形式的规则嵌入，在不确定的外部和不安全后果间建立稳定的、可预期的联系，将外部威胁内在化尼克拉斯·卢曼：《法社会学》，宾凯等译，上海人民出版社2013年版，第356-382页;[法]福柯：《规训与惩罚：监狱的诞生》，刘北成等译，生活·读书·新知三联书店2012年版，第81-117页;[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2014年版，第53-80页。;当然围绕如何构建稳定的规则约束或者规则约束是否稳定还有很多争论众多研究对中国经验场域内的规则不稳定进行了研究，如苏力：《送法下乡：中国基层司法制度研究》，北京大学出版社2011年版，第173-189页;张静：《社会冲突的结构性来源》，社会科学文献出版社2012年版，第129-155页。。而发展研究则关注如何通过体制设计促进交易成本的持续降低和分工的创造性破坏North D. C. and Thomas R. P.，The Rise of the Western World： A New Economic History， Cambridge University Press， 1973，pp.9-25.;Acemoglu D.， and Robinson J. A.， Why Nations Fail ： The Origins of Power， Prosperity， and Poverty， New York， Crown Business，2012，pp.70-95.，或者通过体制保障资本形成与投资回报，发挥比较优势，实现对西方成熟分工的模仿与扩散Lin J. and Chang H. J.， “Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy it？”， Development Policy Review， vol. 27， no. 5（August 2009），pp.483-502.林毅夫：《新结构经济学——重构发展经济学的框架》，《经济学（季刊）》，2011年第1期。。但越来越多实践表明，安全的确定性逻辑与发展需要的竞争变革存在深刻冲突，而需要竞争和开放进入的发展不仅加剧系统外部的不确定性，也加剧系统内部的竞争与分化，进而带来深刻的治理难题。这些难题并非是在促发展时配套安全政策，或者在注重安全时平衡发展，而是两者如何被一套体制逻辑所统筹容纳。来自不同学科的研究已呈现诸多有力度的分析，例如为实现快速跨越式增长的制度设计，包括政府定价、中心工作和组织准入等，带来集体福利机制消散、日常生活安全机制缺失和政府与民争利何艳玲、汪广龙： 《中国转型秩序及其制度逻辑》，《中国社会科学》，2016 年第 6 期。。在增长初期，为解决冲突而偏向消费和福利可能会降低资本积累，进而阻碍发展贺大兴、姚洋：《社会平等、中性政府与中国经济增长》，《经济研究》，2011年第1期;Soci A.， “Inequality and Democracy： The UK Case in the Last Thirty Years”， Working prepared for the Italian Academy for Advanced Studies at Columbia University，2012，pp.1-73.。面对发展和安全的多任务，自上而下的政府组织有意忽视信息不对称、模糊和弱激励的任务。聂辉华、李靖、方明月：《中国煤矿安全治理：被忽视的成功经验》，《经济社会体制比较》，2020年第4期。也正因此，发展和安全构成治理层面的两难抉择。

然而，与此相对应，“中国不仅创造了世所罕见的经济快速发展奇迹，也成为世界上最有安全感的国家之一”习近平： 《在庆祝改革开放 40 周年大会上的讲话》，《人民日报》，2018 年12月19日第2-3 版。。党的十八大以来，中央强调要“实现高质量发展和高水平安全的良性互动”“努力实现发展和安全的动态平衡”《坚持系统思维构建大安全格局 为建设社会主义现代化国家提供坚强保障》，《人民日报》，2020年12月13日第1版。。中国治理如何可能同时容纳和实现两个目标，具有重要的理论和现实意义。基于此，本文并不寻求对安全与发展的关联本身提出全面分析框架，而是依托对中国治理特别是社会治理实践的历史梳理和长期观察，分析“统筹发展和安全”的中国实践，发掘两大任务的治理悖论，在此基础上归纳“让统筹运转起来”的治理体系及其逻辑。我们曾呼吁“理顺关系”对理解中国治理的前提性意义何艳玲：《理顺关系与国家治理结构的塑造》，《中国社会科学》，2018年第2期。，本文将继续深化分析理解中国治理关键词，并认为“统筹”对理解中国治理及其深层机理同样具有重要意义。

二、中国发展和安全的治理悖论与统筹研究

本文讨论的关键不在于辩论发展或安全的重要性，或者理解发展和安全的深刻联系，也不在于分析在治理实践中如何分别解决安全或发展两大问题，而在于理解充满治理悖论的两大任务如何可能被一套治理体制同时容纳。只有在现有研究基础上完成这个理论建构，才能更全面和完整地理解“经济快速发展和社会长期稳定”这两大现象。

（一）发展和安全的治理悖论

一般而言，安全强调免于威胁、危险、危害和损失，强调不确定的外部与确定系统的悖论尼古拉斯·卢曼：《风险社会学》，孙一洲译，广西人民出版社2020年版，第13-57页。，如“致灾因子”相对于事故灾难，世间无常相对于个体安全，失范相对于社会安全，敌对势力相对于国家安全，等等。但发展和安全在治理层面面临三重悖论：

第一，发展导向的政策设计降低了社会系统应对外在威胁的能力。研究认为，为实现经济的高速赶超增长，需要降低财政负担、压低经济运行成本、提高资本形成率、促进投资和再生产的扩大、参与国际分工，并进而采取公共服务市场化、财政支出控制以及要素价格控制等发展政策刘守英、汪广龙：《中国奇迹的政治经济逻辑》，《学术月刊》，2021年第1期。。这固化和拉大了不同群体的社会福利差距，损害了社会连接和团结;不仅民众对外来安全威胁的应对更多取决于自身的市场地位，公共福利也更有利于权力和资本而不利于普通劳动者，导致“财富在上层聚集，而风险在下层聚集” 乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2003年版，第36-37页。，即在市场中处于弱势的普通民众也更可能受到治安犯罪、环境污染、食品安全、安全生产、金融风险、流行性疾病、恐怖袭击等问题困扰李友梅：《从财富分配到风险分配：中国社会结构重组的一种新路径》，《社会》，2008年第6期。。

第二，发展导向的制度激励诱发治理目标偏移。财政分权和晋升竞争推动了地方政府投资增长、为企业提供政策保护和资源支持，但诱发一系列扭曲傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，《管理世界》，2007年第3期;周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，《社会学研究》，2007年第2期。：一是地方政府缺乏进行安全治理的财力和动力，“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”;二是地方政府采取各类有利于资本的保护主义政策，例如限制劳动力价格、放松劳工环境监管、放松环境监管等，不能作为中立第三方裁决矛盾纠纷;三是地方政府为解决财政困局“大兴土木”、 以地生财，或者违规收取税费“与民争利”，直接制造了大量矛盾冲突。

第三，发展和安全的不同任务特征引发组织悖论。绩效考核需要相对客观指标，以规避信息不充分和模糊性，剔除噪音和讨价还价，强化考核承诺的可信练宏：《弱排名激励的社会学分析——以环保部门为例》，《中国社会科学》，2016年第1期。。在上下级间存在信息不对称和模糊性的情形下，即便上级政府提出多元化的政绩考核体系、强调同时关注发展和安全，但组织内的多任务和强激励更易诱发激励分化和目标替代。相比较经济建设，生产安全、食品安全、公共卫生、群体性事件、公共服务更像是指标约束和政治淘汰赛，不仅投资周期长、效果不明显且难以验证，更难凸显政绩。在上下级信息不对称的情形下，下级为发出政绩信号、吸引上级注意力、获得晋升，往往更倾向于积极完成明确和可衡量的发展任务，而非多重和模糊的安全目标Dixit A.， “Incentives and Organizations in the Public Sector： An Interpretive Review”， Journal of Human Resources， vol. 37， no. 4 （Autumn 2002）， pp.696-727.。信息不对称加之第三方监督匮乏，与发展指标的可验证相比较，安全问题存在更高的政企合谋风险，治理难度更大聂辉华：《从政企合谋到政企合作——一个初步的动态政企关系分析框架》，《学术月刊》，2020年第6期。。

（二）发展和安全的治理统筹

那么，如何实现对安全与发展的治理统筹？现有的讨论聚焦于：其一，通过政治吸纳将安全与发展悖论内部化。通过信访制度、舆情回应，整合与协调经济交换、道德规范、集体政治、稳定法律和强制威慑等不同规则资源构建“同意”Lee，C.K.and Zhang， Y.， “The Power of Instability： Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”， American Journal of Sociology， vol. 118， no. 6 （May 2013）， pp. 1475-1508.，进而以国家的规则约束在不确定的外部和不安全后果间建立稳定的、可预期的联系。其二，通过增设机构、扩大编制、赋予权责、建立工作制度等组织形式，将发展和安全分别固定为政府科层组织的常规任务和运作过程，固化政府注意力。进而通过经济管理系统、政法系统等不同“条条”的互动和协调例如推进“六联”（社会治安联合防控、重点项目联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建、流动人口联合服务管理）和“四项排查”（矛盾纠纷排查调处、治安问题排查整治、安全隐患排查整改、重点人员排查管控）等。来处理两者的治理悖论Wang Y. and Minzner C. F.， “The Rise of the Security State”， China Quarterly，  vol.222（June 2015）， pp. 339-359;阎小骏：《中国何以稳定： 来自田野的观察与思考》，中国社会科学出版社2017年版，第1-13页。 。通过将维护安全与促进发展的部门分类，避免代理人的多任务冲突问题;并且在部分领域构建以垂直管理为主、群众监督为辅的多元治理体系，解决信息不对称难题聂辉华等：《中国煤矿安全治理：被忽视的成功经验》，《经济社会体制比较》，2020年第4期。。其三，以政治整体问责确保对发展和安全的地方平衡。在行政发包的逻辑下，以整体性问责代替各司其职，以承包人的无限责任代替代理人的有限责任，以结果考核代替过程和程序控制，以人格化问责代替职业主义要求周黎安：《行政发包制》，《社会》，2014年第6期。。中央进行方向控制和协调，而不是职能和功能的替代，地方对发展和安全的具体悖论进行自我化解。由此，地方政府在发展领域追求积极绩效信号，而在安全领域则更多是想方设法来搞定和不出事欧阳静：《“维控型”政权：多重结构中的乡镇政权特性》，《社会》， 2011年第3期;谢岳：《维稳的政治逻辑》 ，香港：清华书局2013年版，第246-255页。。