超越政府中心主义：公共数据治理中的市民授权机制

摘要：数据治理规则是数字时代社会运行的基础规则，公共数据是数据资源的一种重要类型。公共数据治理既需要出台法律法规保障公民、法人的基本权利，更需要完善治理机制，促进各类主体合作互助、激发大数据赋能潜力。以往，政府中心主义导向的公共数据治理更侧重探讨组织内部的跨部门数据共享，但职能部门并不总是具备将采集数据共享给其他部门的法定权限，从而受困于隐私保护或数据共享的两难选择。面向浙江省特别是杭州市各级地方政府及其职能部门的访谈资料和调查数据，以及面向杭州市民的数字治理抽样调查数据综合刻画了地方政府将市民授权机制引入公共数据治理的创新实践，分析指出：超越政府中心主义、构建公共数据治理中的市民授权机制是地方政府兼顾隐私保护、提升数据质量、促进数据共享和服务大数据分析等政策目标的重要路径。这一发现为完善适应数字化发展，特别是大数据分析需要的公共数据治理提供了一种新的思路。

关键词：数字化发展;公共数据;隐私保护;数据共享;数据治理

中图分类号：D630.1文献标志码：A文章编号：1007-9092（2022）02-0015-009

一、 引言

进入数字时代以后，数据治理规则就是社会运行的基础规则。①早期有关数据治理的讨论重在构想、礼赞数据汇聚和大数据运用的经济社会功能。随着数字化发展的持续推进，新近的公共和学术讨论开始越来越多地聚焦于数据治理面临的突出挑战。这些挑战首先表现为数据汇聚、共享和开放过程中的功能障碍。如一些数据所有机构缺乏共享数据的内在激励，一些机构的数据质量低，不同部门采集、存储数据的格式标准与规范差异导致的数据跨部门流通约束等。Eric W. Welch， Mary K. Feeney， Chul Hyun Park， “Determinants of Data Sharing in US City Governments”，Government Information Quarterly ， Vol.33， No.3 （July 2016） ， pp.393-403; Fang Wang， “Understanding the Dynamic Mechanism of Interagency Government Data Sharing”， Government Information Quarterly ，  Vol.35， No.4（October 2018）， pp.536-546.此外，更多研究则开始注意到大规模数据采集、汇聚的反功能，特别是大数据对经济社会发展带来的不利影响。这些反功能主要包括无边界数据采集对公民隐私的侵害、Carissa Véliz， Privacy is Power： Why and How you Should Take Back Control of Your Data， London： Bantam Press， 2020， pp.10-15; April Falcon Doss， Cyber Privacy： Who Has Your Data and Why You Should Care ， Dallas， TX： BenBella Books， Inc.， 2020， pp.30-40.公共安全的威胁，Jean Tirole， “Digital Dystopia”， American Economic Review， Vol.111， No.6（June 2021），pp.2007-2048.大数据引发的市场失序、Daron Acemoglu， Harms of AI，  NBER Working Paper Series， 2021.社会不平等等。Virginia Eubanks， Automating Inequality： How High-Tech Tools Profile， Police， and Punish the Poor ， New York， St. Martin’s Press， 2017， pp.1-5.

上述讨论凸显了公共部门通过完善制度、优化机制来推动数据使用从无序流通向有序治理转变的重要意义。截至2021年6月，中国有1011亿网民，占总人口的比重达到716%。近10亿网民拥有在线社交媒体，85亿使用数字支付、在线政务，还有21亿使用数字医疗服务，意味着互联网包含了他们的健康、金融和个人生活等各类隐私信息。中国互联网信息中心：《第48次中国互联网络发展状况统计报告》，2021年6月，http：//www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202109/t20210915_71543.htm。其中在线政务信息来源于《第47次中国互联网发展状况统计报告》。这些数据的汇聚为基于大数据、深度学习的经济社会和政务服务数字化转型提供了机遇，但也带来了诸多挑战。近年来，针对大型互联网公司过度搜集、不当管理信息张若曦、钱童：《亚马逊数据违规 卢森堡罚款746亿欧元》，2021年7月31日，https：//www.caixin.com/2021-07-31/101749176.html。，以及一些公职人员利用职务之便违法获取公民信息程勇、蔡蕾、胡佳：《一国家机关工作人员贩卖公民个人信息获刑》，2019年12月7日，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2019/12/Id/4709112.Shtml。、不法商人贩卖信息张超文、李佳鹏、孙韶华、张莫、梁倩、郭倩等：《数十亿条个人信息明码标价“潜规则”盛行售卖泛滥成灾》，2021年4月19日，http：//dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2021-04/19/content_73288.htm。等现象，各国都加快了建立、完善与数据治理相关法律法规和政策体系的步伐。其中，欧盟在2018年发布的《通用数据保护条例》（GDPR）被认为是最严格的个人信息保护法案。我国在2021年8月20日由第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议正式通过《个人信息保护法》，自2021年11月1日起施行。

公共数据是数据资源的一种重要类型，它是指“国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织在依法履行职责和提供公共服务过程中所获取的数据资源”《浙江省公共数据条例（草案）》，2021年8月2日，https：//www.zjrd.gov.cn/dflf/yjzj/202108/t20210802_91814.html。。在行政过程中，政府等公共部门需要获取来自于公民、法人等的数据信息。公共数据的采集、汇聚、共享和开放就需要充分保障公民、法人的数据权益。2021年以来，深圳、上海等地的《数据条例》均设置了“公共数据”章节，要求公共管理和服务机构遵循合法、正当、必要等原则收集和共享数据。《上海市数据条例》第三章“公共数据”， https：//www.shanghai.gov.cn/nw12344/20211129/a1a38c3dfe8b4f8f8fcba5e79fbe9251.html;《深圳经济特区数据条例》第三章“公共数据” http：//www.sznews.com/zhuanti/content/2021-07/07/content_24368291.htm。2022年1月，《浙江省公共数据条例》也明确规定公共管理和服务机构应按照法定权限收集单位、个人数据。《浙江省公共数据条例》，http：//www.zj.gov.cn/col/col1229617985/index.html。先发地区针对数据治理特别是公共数据的立法探索，标志着我国数字化发展的重大进步。

持续出台的法律法规正在完善公共数据治理的法治框架，公共部门还需要建立以发展为导向的公共数据治理机制。一般而论，法律法规侧重确立数据治理的消极规则，重视规范数据权属和数据采集的边界，通过限制性条款保障公民、法人的基本权利。法学界对于行政法治存在消极视角和积极视角的争论。其中，消极视角的法治源于普通法系，它重在规范统治者行为。积极视角的法治则源于大陆法系，它强调了理性构建的法律“可以将国家内化为人民权益的保障者”，因而更加倡导通过行政法促进、保障政府的能动性。在这一意义上，公共数据治理机制既是政府在行政管理实践中所需要构建的重要机制，本身也可以成为行政法的组成部分。参见郑春燕：《转型政府与行政法治》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2021年第1期。举例来说，浙江省2022年1月通过的《公共数据条例》，其中即隐含了政府积极有为促进数据共享、数据开放的机制设计。不过，大数据分析要求政府推进多元、异构、海量数据的共享，限制性条款难以充分支撑大数据时代的数据治理诉求。如某个职能部门可以依法采集个人数据，但它通常不具备将所采集数据共享给其他职能部门使用的法定权限。政府就需要完善公共数据治理机制，促成各级政府及其职能部门、公民和法人等围绕公共数据开展积极合作。缺乏法治保障的公共数据治理无法为民众提供一种比“赝品式的自由更多的东西”Woodrow Wilson， “The Study of Administration”， Political Science Quarterly， Vol.2， No.2（June 1887）， pp.197-222.，但不能促进各类主体互动共赢的公共数据治理也难以激发数据资源价值、为公众创造更大的公共利益。

有鉴于此，本文紧扣大数据时代的公共数据治理要求，致力于以《个人信息保护》等法律法规为基础，探讨完善公共数据治理机制的可能路径。当前，关于公共数据治理的文献更倾向于确认政府的数据采集和汇聚权力，要求政府及其职能部门承担数据管理、提升数据质量的责任。然而，这一政府中心主义的思路始终未能解决如何保障个人在数据治理中的知情权、同意权，以及如何实现政府依法高效开展数据采集、共享等问题。本文综合运用了面向浙江省特别是杭州市各级地方政府及其职能部门的访谈资料和调查数据，以及面向杭州市民的数字治理抽样调查数据课题组在2021年4-6月面向杭州市18-70周岁的常住人口实施了分层分阶段随机抽样，简称2021杭州数字治理调查。调查最终回收1101份问卷，含有效问卷1091份。与杭州市2020年发布的第七次人口普查数据、杭州市2021年统计公报数据相比，本次调查的样本代表性较好，问卷结果能够较好体现杭州市常住人口对于数字治理的态度。

。分析显示，超越政府中心主义，构建公共数据治理中的市民授权机制是各级政府在大数据时代兼顾隐私保护与数字化发展的一种可能选项。文中直接援引的访谈记录和数据均以脚注或备注的方式标明了出处。

二、 公共数据治理中的政府中心主义及其超越：文献述评

从过程来看，数据治理是指基于数据生命周期，对数据进行质量管理、资产管理、风险管理等的统筹与协调。明欣、安小米、宋刚：《智慧城市背景下的数据治理框架研究》，《电子政务》，2018年第8期。黄璜区分了三个层面的数据治理，包括政府作为治理主体对数字经济和数字社会中相关数据的宏观治理，政府对公共事务治理过程所需数据资源的中观治理，以及政府对自身信息系统中所存储数据的微观治理等。黄璜：《美国联邦政府数据治理：政策与结构》，《中国行政管理》， 2017年第8期。其中，公共数据治理是政府在中观层面的数据治理。与微观层面的数据治理相比，它意味着政府需要超出行政组织边界，开展与公民、法人等外部主体的互动。与宏观层面的数据治理相比，它意味着行政机构是数据采集、汇聚和共享的主体，是治理过程中最主要的参与者。政府的公共数据治理能力不仅决定了大数据、人工智能等新技术手段在政府内部的使用范围Soonhee Kim， Kim Normann Andersen， Jungwoo Lee， “Platform Government in the Era of Smart Technology”，Public Administration Review，  （August 2021）， https：//doi.org/10.1111/puar.13422.，也会通过数据开放等方式影响市场、社会中主体的数据获取能力。公共数据治理是数字政府建设，以及数字经济、数字社会运行的重要基石。