共同富裕示范区建设的目标定位与路径选择

摘要：共同富裕建设是一项长期和系统工程，需要顶层设计的宏观指引和地方层面的差异化设计与执行。在中央战略框架之下，地方如何因地制宜细化共同富裕的目标定位、设计共同富裕的政策路径？本文基于浙江11个设区市的共同富裕建设《实施方案》的文本研究发现，作为高质量发展建设共同富裕示范区，浙江各地对共同富裕的目标定位有先富引领、特色示范、后发跨越等三种类型，形成了创新驱动发展、激发民营经济创富、推进生态富民惠民、促进公共服务优质共享、城乡融合发展共富、畅通内外循环聚富、数字化改革重塑社会治理、跨区域协作和实现精神富足等九大政策路径。浙江共同富裕示范区建设的目标定位与路径选择可以归纳为“省级整体示范下的地方差异竞争”模式，该模式对于全国各地推进共同富裕以及理解当代中国政府在复杂治理目标中的政策执行机制，具有重要启示意义。

关键词：共同富裕示范区;目标定位;路径选择;《实施方案》;文本分析

中图分类号：F126文献标志码：A文章编号：1007-9092（2022）04-0004-014

一、问题的提出

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。党的十九届五中全会对扎实推进共同富裕作出重大战略部署，提出到“十四五”末，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，到2035年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，到本世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现。共同富裕建设是一项长期、系统和艰巨的工程，需要通过矫正和补偿制度性因素导致的不平等，让全体人民有机会、有能力均等地参与高质量经济社会发展，并共享经济社会发展的成果。郁建兴、任杰：《共同富裕的理论内涵和政策议程》，《政治学研究》，2021年第3期。新时期推动共同富裕，需要超越简单的社会运动、简单的理论逻辑推演和一般的思想争论，准确把握共同富裕的理论基础、实践基础和规划纲领。刘元春、刘晓光：《在三大超越中准确把握共同富裕的理论基础、实践基础和规划纲领》，《经济理论与经济管理》，2021年第12期。同时，关于政策执行的研究指出，为推进一项融合多元政策目标的治理任务，地方政策中一定程度的差异是必要的。Brandsen， T.， Boogers， M.， & Tops， P.（2006）.Soft Governance， Hard Consequences： The Ambiguous Status of Unofficial Guidelines.Public Administration Review， 66（4）： 546-553.在相同战略规划之下，差异化、创造性地开展政策执行，是当代中国体制弹性和适应性的重要表现，也是改革开放以来中国经济社会高速发展的重要制度逻辑。梅赐琪、汪笑男、廖露、刘志林：《政策试点的特征：基于<人民日报>1992—2003年试点报道的研究》，《公共行政评论》，2015年第3期;郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》，《政治学研究》，2017年第5期。因此，扎实推进共同富裕既需要自上而下顶层设计的宏观指引，也需要地方层面因地制宜的探索，以更好地弥合区域和群体差异。那么，在中央战略框架下，地方如何基于各自禀赋细化政策目标、设计政策路径呢？

本文以浙江11个设区市的共同富裕建设《实施方案》为研究对象。2021年6月，《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》正式发布，浙江成为全国首个也是目前唯一一个被赋予共同富裕示范区建设任务的省份，承载了为其他地区以及全国层面推动共同富裕提供经验与示范的重要使命。2021年8月17日，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上指出：“要抓好浙江共同富裕示范区建设，鼓励各地因地制宜探索有效路径，总结经验，逐步推开”习近平：《扎实推动共同富裕》，《求是》，2021年第20期。。在全国上下积极开展共同富裕战略规划和制度设计的当下，对共同富裕先行示范地的政策文本进行分析，具有重要的理论与实践意义。在理论上，本文以浙江为例，描述刻画了共同富裕作为一项长期、系统的治理目标在地方层面的差异化再设计，总结提炼出“省级整体示范下的地方差异竞争”这一共同富裕示范区建设的模式类型，并归纳出先富引领、特色示范和后发跨越等三类地方执行层面的目标类型，为共同富裕理论体系提供了可能的中微观概念框架。更为重要的是，共同富裕是一项超越单一向度治理目标且具有内在张力的长期性战略规划李实：《充分认识实现共同富裕的长期性》，《治理研究》，2022年第3期。，描述和分析地方政府对这一复杂任务的分解执行，能够丰富理论界对于当代中国政策制定与执行体系的理解。“省级整体示范下的地方差异竞争”超越了传统“中央-地方”两级框架，对次国家层级的政府进行细分，或将成为未来中国面对复杂治理情境推进系统性战略目标实现的新模式。在实践中，基于浙江实践总结形成的不同模式与工具，能够为其他地区推进共同富裕的目标定位与路径选择提供重要参考。

本文后续部分按照如下逻辑展开：首先，解读共同富裕作为一项顶层设计的宏观战略目标;然后，以浙江共同富裕示范区建设为例，分析在中央顶层设计之下，地方层面差异化推进共同富裕的目标定位;接着，分析地方推进共同富裕的路径选择;最后，基于研究发现得出结论。

二、作为一项顶层设计的共同富裕方略

党的十八大以来，习近平总书记在多个场合深刻阐述了扎实推进共同富裕的重大意义、本质要求、目标安排、实现路径和重大举措。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要以及《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》对共同富裕方略的顶层设计作了全面系统的阐述。

共同富裕是一个系统工程，共同富裕的制度政策涉及多个方面。习近平总书记在中央财经委员会第十次会议讲话中指出，推动共同富裕要“提高发展的平衡性、协调性、包容性，着力扩大中等收入群体规模，促进基本公共服务均等化，加强对高收入的规范和调节，促进人民精神生活共同富裕，促进农民农村共同富裕”习近平：《扎实推动共同富裕》，《求是》，2021年第20期。。我们在前期的研究中认为，当前最迫切、最重要的议程，是补偿和矫正既有制度性因素对实现共同富裕的制约，因此，推进共同富裕的核心政策目标是经济高质量发展、优化资源和机会分配格局、保障和改善民生、加强和创新社会治理。郁建兴、任杰：《共同富裕的理论内涵和政策议程》，《政治学研究》，2021年第3期。从宏观视角讨论共同富裕的研究指出，共同富裕的政策体系包括建立高效、精准、规范、透明的二次分配体系，建立基于多维减贫理念的基本公共服务兜底政策体系，健全促进共同富裕的软基础设施，健全党领导下的对口帮扶机制，持续提升宏观调控水平和开展全球税收协调等。刘培林、钱滔、黄先海、董雪兵：《共同富裕的内涵、实现路径与测度方法》，《管理世界》，2021年第8期。从影响共享发展决定因素出发的研究提出，实现共同富裕主要应优化产业结构、稳定就业，加强财政税收工具的再分配调节功能，做好应对经济结构变化的制度安排。万海远、陈基平：《共享发展的全球比较与共同富裕的中国路径》，《财政研究》，2021年第9期。围绕农业农村如何实现共同富裕的研究强调推进农业现代化、促进农业经济发展，完善基础设施、公共服务和乡村治理，改革和创新农业农村现代化和乡村振兴的体制机制。王春光：《迈向共同富裕——农业农村现代化实践行动和路径的社会学思考》，《社会学研究》，2021年第2期。制度主义方法论视角的研究则认为，共同富裕治理既要注意发挥国家独特的规划及动员社会的作用，也要注意国家及行政体系的功能性边界及能力界限，通过不同领域的多重分层治理方式将市场力量与社会力量融入共同富裕的大格局中。刘涛：《共同富裕治理的制度主义方法论》，《治理研究》，2021年第6期。总体来看，当前解读共同富裕目标定位的研究虽然侧重点各有不同，但大体包括经济高质量发展、城乡区域平衡、收入差距缩小、公共服务优质共享、生态文明和精神文明建设、社会治理创新等方面。从一种社会理想到发展战略，共同富裕的重要目标在于：第一，经济高质量发展效果明显，人均地区生产总值达到中等水平，公共服务实现优质共享;第二，城乡、区域、收入差距持续缩小，低收入群体收入水平明显提升，橄榄型社会结构基本形成，全体居民生活品质迈上新台阶;第三，国民素质和社会文明程度明显提高，生态文明建设、治理能力、人民生活水平等显著提升。由此可见，共同富裕不同于以往多数战略目标，它具有天然的内在张力和长期性特征，需要在复杂目标体系之下探索一种新的执行机制，以更好地适应这类复杂目标的实现。

国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确指出支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区。嗣后，《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》出台。该意见指出：“浙江省在探索解决发展不平衡不充分问题方面取得了明显成效，具备开展共同富裕示范区建设的基础和优势，也存在一些短板弱项，具有广阔的优化空间和发展潜力。”浙江省下辖1个副省级城市、1个计划单列市、9个地级市，共90个县（市、区），既有经济发达的杭州、宁波，也有欠发达的衢州、丽水;既有成熟的城市形态也有偏远的农村地区;既有山地、丘陵和平原，也有半岛和岛屿，以及与之相对应的山地文化、平原文化和海洋文化。这些重要特征为浙江探索推动共同富裕的经验提供了基础。这种在多样化背景下探索出的差异化目标定位和路径选择，具有广泛的适用性，能够为其他地区探索推进共同富裕提供丰富经验。当然，相较于部分地区，浙江的经济社会发展水平整体较高，这种在较高经济社会发展水平语境下探索形成的共同富裕实践经验，或许暂不具备当下的借鉴意义，但随着其他地区经济社会发展水平的提高，上述经验或可成为具有引领作用的储备性学习资源。

2021年7月，浙江省发布《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》（以下简称浙江《实施方案》），明确了全省扎实推进共同富裕的顶层设计。浙江《实施方案》提出，“到2025年，推动高质量发展建设共同富裕示范区取得明显实质性进展，形成阶段性标志性成果”，实现“四率先三美”，即率先建立推动共同富裕的体制机制和政策框架;率先形成更富活力创新力竞争力的高质量发展模式;率先基本形成以中等收入群体为主体的橄榄型社会结构;率先基本实现人的全生命周期公共服务优质共享;人文之美、生态之美、和谐之美更加彰显。同时，浙江《实施方案》在中央文件基础上，进一步界定了共同富裕建设的主要内容，包括经济高质量发展、城乡区域协调发展、收入分配格局优化、公共服务优质共享、精神文明建设、全域美丽建设、社会和谐和睦七大方面，并围绕这七方面内容设置了56个共同富裕指标及其每年度的具体目标。

三、浙江各地推进共同富裕的目标定位

在中央和省级顶层设计指引下，浙江11个设区市于2021年7-8月间相继发布地方层面2021-2025年的共同富裕建设《实施方案》。在后续推进过程中，有的设区市对共同富裕建设《实施方案》进行了修订。为保持比较的一致性，本文采用浙江各设区市2021年发布的第一版《实施方案》进行分析。各地共同富裕建设《实施方案》文本长度基本在2-3万字，形式包括正文和附件，正文由主要目标、重点任务和保障措施三大部分构成，其中七大重点任务是主体。《实施方案》的附件为各地共同富裕建设的目标指标，本文主要对2025年的目标指标进行分析。浙江部分设区市《实施方案》设置了2021-2024年分年度阶段性目标指标，而所有设区市《实施方案》均设置了2025年目标指标。鉴于2025年是《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》的最后一年，且所有设区市《实施方案》均设置了目标指标，本文对该年度目标指标进行分析比较。这些目标指标基本上反映各地预期2025年七大重点任务的总体进展，而且各地目标指标中还包含了大量特色指标，相应地，从目标指标出发可以总体描述各地共同富裕建设的目标定位。

在总体定位上，各地围绕顶层设计中提出的“明显实质性进展”和“阶段性标志性成果”展开了竞争性解读（见表1）。首先，除衢州、丽水之外，其他城市都将自身定位为“典型范例”“先行市”“城市范例”等，这些定位具有明显的排他性。其次，各地通过提前达到或大幅度超过省级层面制定的目标指标，来展现本地共同富裕建设的先行地位和重要优势。如在浙江省级层面确定的2025年56个目标指标中，杭州和宁波的指标有一半以上都超出了省的标准。最后，各地均在省级56个目标指标基础上加入特色指标，以突出本地共同富裕建设的独特性。各市特色指标数量平均为8个，其中，衢州、丽水和绍兴的特色指标最多，表明其政策目标与省内其他地区相比具有较大差异。

为了进一步归纳浙江11市共同富裕建设的目标定位类型，我们利用K均值聚类算法对11市56个共有目标指标进行聚类统计分析（见图1）。统计结果显示，浙江11个地市可聚为三类：杭州与宁波一类，其指标取值在图中用实线（——）表示;温州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山与台州一类，其指标取值在图中用点划线（…）表示;衢州与丽水一类，其指标取值在图中用虚线（---）表示。由于不同目标指标差异较大，图1呈现的是不同类型各目标指标百分制后的数据（我们将每一个指标中取值最高的数值设为100）。总体来看，实线组成的不规则图形面积最大，其次是点划线，虚线组成的不规则图形面积最小，说明实线代表的目标定位类型的整体指标值要高于点划线代表的目标定位类型，点划线代表的目标定位类型的整体指标值要高于虚线代表的目标定位类型。结合以上统计分析和各地特色指标，我们将实线、点划线、虚线代表的目标定位类型依次命名为：先富引领型、特色示范型和后发跨越型。

（一）先富引领型

先富引领是经济较发达地区共同富裕建设的目标定位，包括杭州和宁波，这些地区本身具有较好的经济社会基础，在共同富裕的七大重点任务方面都具有较高的目标定位，致力于发挥先富引领示范作用。从图1可见，在浙江省设定的56个目标指标中，先富引领型在34个目标指标上取值最高，主要集中在“经济高质量发展”“公共服务优质共享”“精神文明建设”“社会和谐和睦”四个重点任务上。尤其在“经济高质量发展”和“社会和谐和睦”两个重点任务上，先富引领型的得分显著高于其他两种类型。先富引领型地区除了在顶层设计中的七大重点任务上保持引领示范，还率先利用自身优势积极探索共同富裕建设的新内容、新机制。如杭州在七大重点任务基础上增加了“协作地区共富”重点任务，在其下设置了7个特色指标，这是杭州在先富带后富机制上的率先示范。当然，先富引领型在一些已经相对做得较好的领域则并未设置较高目标，如在“城乡区域协调发展”维度，先富引领型的一些目标指标要明显低于其他类型。