党建引领小微公共空间更新的机制与路径研究

[摘  要]

营造高品质的家门口小微公共空间是党建引领基层治理和提升治理水平的重要抓手。本文以党建引领小微空间更新的时代价值、五大优势和作用逻辑，以及小微空间更新治理面临的资源供需不平衡、多元协作不通畅和在地参与不充分三大问题为导向，结合社区型和园区型两类小微公共空间更新实践案例，分析当下党建引领小微公共空间更新的专业赋能型和平台协同型两大典型路径及其解决对策。实践中，仍有不少制约因素影响党建引领小微空间更新治理效能，总结其问题表现并系统梳理党建引领两类小微空间更新模式的共建共治机制内容与“资源联享、更新联商、服务联动与活动联办”的四联增效措施，以期达到改善补益的目的，为进一步强化、深化和优化党建引领小微公共空间更新提出针对性建议。

[关键词]党建引领；小微公共空间；基层治理；专业赋能；平台协同

[中图分类号]  D262   [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2024）03-0096-07

基层是党的执政之基、力量之源。习近平总书记强调，要加强党的领导，推动党组织向最基层延伸。他在广州考察城市规划建设管理工作时指出，要更多采用“微改造”这种“绣花”功夫进行人居环境改善。小微公共空间（以下简称小微空间）是人们最易接近和最能感受到的空间场所，承载周边人群的日常生活休闲活动，处在城市公共空间系统结构的基层，关乎解决城市公共空间系统“最后一公里”的问题。因此，小微空间成为城市更新中典型的投入少但能明显提升周边人群幸福感的对象类型，其常见形态涉及小广场、小花园、小区出入口、街头转角以及街旁绿地等类型，往往面积小、布局散，常被居民自发改造。本文把小微空间更新作为“基层治理”与“基层党建”有机结合的重要载体，研究社区—街区—园区如何通过党建引领助力小微空间多元共治，为低成本、可持续、高质量的小微空间更新，为建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体提供动力与出路。

一、党建引领小微空间更新的价值作用

（一）党建引领推动小微空间更新的价值意义。习近平总书记指出：“只有让全体市民共同参与，从房前屋后实事做起，从身边的小事做起，把市民和政府的关系从‘你和我’变成‘我们’，从‘要我做’变为‘一起做’，才能真正实现城市共治共管、共建共享。”进入共建共治共享新阶段，党建引领小微更新将促进基层治理共同体建设，即构建“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的多元主体共治格局。小微空间更新是基层空间治理的常见类型，往往涉及政府部门和企业单位及众多利益相关者，因此对空间管理的精细化水平与多元主体间的协作能力提出了较高要求，需要党建引领、政府负责引导多方共商共议参与更新决策和开展更新活动。党建引领小微空间更新可以把党组织总揽全局、协调发展的组织优势和党员贴近群众的基层优势发挥出来，为主体间的协同合作提供信任基础，从而建立有效链接并精准协调多方利益，健全多元主体协商机制，促进基层治理共同体的建设。

（二）党建引领推动小微空间更新的五大优势。党建引领小微空间更新具有政治引领、组织引领、规则引领、价值引领和服务引领五大功能优势。政治引领优势起到联动枢纽的作用，有助于完善优化多元主体协同治理机制，克服政府主导与自治共治的动力矛盾。组织引领优势依托党的组织体系纵向到底、横向到边、全面覆盖的优势，通过党建引领整合资源、力量和服务三项下沉，构建纵向牵引、横向互动的联动机制，克服多重党组织间的领导机制矛盾。规则引领优势通过规则制定完善参与式微更新制度，形成约束规范塑造治理信任，从而优化资源共享和配置，推动资源整合。价值引领优势通过深化价值认同来动员多方社会力量，化解组织与居民参与治理的向度矛盾，推动社区联结与治理共同体形成。服务引领通过提升不同主体内的党员服务意识和服务能力，增强基层党员的履职能力，发挥社会组织和专业团队内部党员的先锋力量，以及增强微治理的建管维力量。

（三）党建引领推动小微空间更新的作用逻辑。一是凝聚力量，内外结合。党建引领是基层治理体系的关键和主线，通过党建引领小微空间更新可以最大程度凝聚个体和团队组织。党建的内部引领通过加强党组织书记的“领头雁”作用，提升党员队伍的整体服务能力。党建的外部引领通过巩固阵地建设和战斗堡垒作用，整合各方资源并下沉至服务网格，切实助力小微空间更新。

二是强化链接，多元互助。在微更新建设中，通过行动链接发挥战斗堡垒、党员先锋模范等强能力作用，实现以强带弱、共同提升。规划团队通过专业赋能促进共治，社会组织通过服务增效培育自治，社区网格化通过共享信息促进其更新提效，社区党支部通过带领群众参与微更新促进学习互助，区党委或街道党工委通过统筹各方资源助力小微更新。多方共建、监督和互助合作，在这个过程中，协作提高共治动力与能力。

三是层级递进，共建共治。小微空间更新的共建共治共享不是一蹴而就的，而是通过分阶段、分层次的递进式参与来实现。在微更新中以党员的模范引领带动群众，如入户动员和上门宣讲等。围绕微更新事务促进多方共商共建，在互动过程中培育信任和家园情感，在相互监督制约过程中凸显居民当家做主地位。依托基层党组织间互助合作促进小微空间可持续更新，实现从打造“党建共同体”到促进“治理共同体”的形成。

二、当前小微空间更新面临的主要问题

（一）资源供需不平衡。一是供给模式与更新规模不匹配。小微空间作为街头巷尾分布最广泛的公共空间类型，具有数量大、分布广、需求多样的特点，但目前主要依靠财政投入的试点型建设供给模式，往往导致僧多粥少。二是建设周期与渐进参与不匹配。居民们的想法很难通过一次性交流得到充分表达并形成结论，因此更新前期需要花大量时间引导赋能在地居民并协调其他多元主体达成共识。而当下的快速建设模式往往难以保证此类更新中居民参与的质量。三是项目功能与空间需求不匹配。需求侧使用人群多元和更新诉求多样加大了精准供给难度。供给侧存在诸多影响因素，如更新项目一般受财政计划和进度管理的影响，属地政府掌握着专业规划团队服务经费和评价评奖等资源。这就导致规划团队开展服务时，往往容易投入到“政府所急”而非“群众所需”的项目中。四是更新保障及其可持续性不够。目前，大部分小微更新项目以自上而下的试点推动型为主，缺乏自下而上的积极主动更新意识，在地自主更新原动力不足。同时还存在重建设轻管理，对政府依赖性过大，导致资金来源有限后期管维质量难以保证等问题。

（二）多元协作不通畅。一是多元主体参与各有困境障碍。小微空间更新多元主体以社区、地方管理部门、专业规划团队与其他相关企事业单位等为主。其中，社区常面临党员积极群众冷淡，有需求但缺乏资金、人力、技术更新资源等问题；地方政府常面临小微空间产权复杂，多方利益难协调以及建管维资金压力大等情况；专业规划团队常面临小空间多需求难平衡，预算有限以及公众参与动员引导不够等挑战；企事业单位则因缺乏有效政策激励，面临行动力弱、参与性不强以及运营管理权责缺失等困难。二是协商联动机制不完善。多元主体容易因为缺乏有效的联动枢纽和会商协作机制保障，导致信息传递不畅、意见交流不足从而难以达成共识。三是协作模式动态适应性不强。随着时间推移，多元主体类型及其本身的需求都可能发生变化。以政府为主导的一次性更新改造机制并不能适应这些要素的动态变化。四是协同效率低且环节程序化不够。目前很多小微空间更新动力依赖外部为主，且专业化更新协作分工不足，导致整体协作效率低，全过程协商程序化不够，特别是前期策划协商和后期反馈评估很容易流于形式甚至被忽视。

（三）在地参与不充分。一是在地居民参与意识不够。居民常将小微空间更新看成是一种自上而下的政府建设管理行为，认为“公家的事”应由政府包揽，导致决策过程中公众参与度不足。二是参与深度和广度不够。根据公众参与阶梯理论，公众参与深度或层次需要通过阶段性持续的递进引导培育而来，并不是一次性的微更新建设行为就能达到的。同时公众参与广度受宣传方式、参与路径及其辅助技术等影响较大。三是可能存在信息覆盖盲区和信息不对称，表现为小微空间更新宣传未能实现每家每户全覆盖，更新多元主体之间因缺乏健全的沟通机制，导致信息共享交流不充分。

三、党建引领小微空间更新的路径探索

2020年上海市率先提出参与式社区规划制度，聚焦的领域包括社区环境改造、公共空间功能优化等，提倡社区规划与社区治理进行双向赋能，通过党建引领推进社区空间治理，打造共建共治共享的社区生活共同体。2022年北京市发布《小微公共空间一体化城市设计典型案例实施导则》，提倡党建引领与规划先行。同年9月，《上海参与式社区规划导则》发布，以社区微更新为代表的参与式治理取得了积极成效。2023年《重庆市城市小微公共空间更新指南（试行）》发布，鼓励从发现和识别身边的小微空间入手，引导多方共创、共建、共享宜居家园。以上导则或指南中涉及到的小微空间类型多样且位置覆盖城区、街区和社区。实践操作中，由于所在区位及其用地功能的不同，小微空间除了社区型还有街区型、开发园区型等产权更多样、管理更复杂的细分类型。本文结合自身社区规划师团队相关的社区型和共建单位虹梅路街道的开发园区型小微空间的更新实践，分别探索党建引领不同多元主体的微更新实践路径。

（一）专业赋能型路径探索——以社区参与式微更新实践为例。上海各区主要依托社区规划师制度开展规划建设工作，通过党建引领与专业赋能改善社区财、物、人等更新资源少、集体共商共治难和在地参与性弱等难题，取得了一定的成效。

一是发挥党政功能，引入专业智力资源，从营空间到促治理。自2018年起，杨浦区通过区校合作方式建立常态化的社区规划师制度。这是杨浦区积极践行人民城市重要理念，不断建设完善“三师三顾问”（社区政工师、规划师、健康师和社区党建顾问、治理顾问、法律顾问）党建品牌的重要举措。2022年，社区规划师们全过程参与了杨浦区19个党建微花园的规划建设工作。本团队社区规划师所在党支部助力江浦路街道的党建微花园建设，将参与式规划理念融入建设全过程。通过重过程、共营造与组队伍、促共建，充分挖潜种植达人并发展园艺爱好者，促进社区微花园志愿者队伍成立。2023年，社区规划师积极参与谋划杨浦区各街道“15分钟社区生活圈”行动方案，其中江浦路街道从街区到片区到社区，举办了四片四场居民座谈会，邀请各社区两委代表共找空间资源与需求，实现全域覆盖与全员参与。通过多层次党建引领专业力量下沉，以政—社—企党建联建、组建社企志愿服务队和创新公众参与方法等形式赋能社区空间治理。

二是依托更新项目，完善多元协商机制，从经验式到模式化。在静安区美丽家园和美丽街区的更新实践中，面向小区公共空间整体更新采用的是全过程参与式模式，包括“三会一代理”（决策听证会、政务评议会、矛盾协调会和一个群众事务代理制度）和“1+5+X”组织机制（1名党支部书记、5类负责人如社区民警、业委会主任、居委会主任、物业负责人、群众和会单位负责人、X名党员志愿者、驻区单位负责人和社区楼组长等）；面向街巷空间的一体化更新模式则包括“1+2+3+X”全方位组织机制（1是以党建引领和政府牵头为主导，2是以规划实施团队和运营管理团队为触媒，3是企事业单位、小区业委会和相关产权人，X是多个商铺经营者），以及“六会一平台”全过程会商机制。“六会”即针对微更新项目六大环节形成立项评审会、决策听证会、矛盾协调会、实施推进会、验收评估会和运维商议会。通过一个街区更新议事平台链接多部门和多主体，保障及时有效的多环节会商沟通。传导机制上形成以社区规划师为纽带的共同治理闭环，从而有效协调和平衡自上而下的要求和自下而上的诉求。

三是通过党建联建，赋能培力在地居民，从弱参与到强共治。通过街—社—企三方党支部联动，完善三联三共的共治机制内容，包括花园景观共建、广场活动共商、适老景观共创等三大社区共建共治内容，以及主题党建活动联办、适老服务活动联组和特色党建资源联享等三大党建联建内容，促进家门口小微空间自主更新与社区自治共治能力拔节共长。本社区规划师团队自与五环居民区党总支共建以来，持续发挥社企志愿服务队伍力量，如助力建信小区出入口景墙微更新行动——居委和小区自筹经费，社区能人与规划师党员一起积极开展专业设计、上墙打样、配色把控以及组织共绘等活动。企社集体共创的一尺画廊展示栏成为该社区精神文明的新阵地。

（二）平台协同型路径探索——以多元协同式微更新实践为例。虹梅路街道地处漕河泾开发区核心区，街道常住人口共有3.64万人，企业员工却有20万之多，具有明显的产业社区特征且常住人口老龄化趋势明显。以其为代表的园区型小微空间更新主体以企业单位和社会组织为主，各方资源开放共享协调难、多元主体自发协作少以及社会力量参与动力弱。通过党建引领小微更新行动，有效引导企业积极参与，促进园—社融合共建共享。