新时代基层党建引领社会治理的五大关系解析

[摘  要]

面对多元参与给基层带来的利益冲突和集体行动的困境，推动基层党建引领社会治理很有必要。但基层党建与社会治理既有理论上的耦合也有现实中的错位，化解错位的关键在于，妥善处理好基层党组织的领导力和其他组织的主体性，党员服务和居民自治，基层党组织的责任和权力、能力，党外服务和关怀党员以及党务工作和业务工作等五大关系。合理协调五大关系是基层党组织有效发挥引领作用的前提和保证，有效统筹五大关系的实质是政党与社会关系的调适、秩序与活力的平衡。

[关键词]基层党建；社会治理；五大关系；新时代

[中图分类号]  D267    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）02-0072-05

党的二十大指出，坚持大抓基层的鲜明导向，推进党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。坚持党的集中统一领导是我国国家治理体系和治理能力的显著优势，要把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。社会治理是国家治理的重要组成部分，社会治理重在基层、难在基层。当前，在多元主体参与和多元利益交织冲突的背景下，加强基层党组织的领导力、引领力、组织力、号召力至关重要，推动基层党建引领基层社会治理尤为关键。但是，从各地开展基层党建引领基层社会治理的实践来看，有诸多做法仍值得商榷，有很多关系还待进一步理顺。

一、五大关系提出缘由及其相互关系

基层党建引领社会治理要特别注意处理好一些关系性问题。现有研究侧重从宏观上讨论基层党建与社会治理的逻辑关系，为党建引领社会治理提供理论依据，其主要体现在：一是修复理论视角，把国家与社会关系拓展为国家、政党与社会关系。目前，从西方引进的国家和社会关系是研究基层社会治理的主要理论视角，但其由于缺乏政党维度，存在中国适应性问题。因此，很多学者强调把政党带进国家和社会关系之中，并提出了“国家—政党—社会”三维关系框架。二是论证耦合关系，强调基层党建与社会治理的联系互动。很多研究表明，基层党建与社会治理不是孤立的，而是相辅相成的。基层社会治理创新给基层党建提出了更高的要求，基层党建引领基层社会治理创新的方向。这种关联尤其体现在，基层治理多元参与诉求、运行机制、价值目标与基层党建角色认同相一致、功能发挥相适应、服务效能同向化。

既有研究从关系维度阐释了党建引领社会治理的必要性，但仍存在两个解释局限。一是没有处理好宏观关系向微观关系转换的问题。国家、政党和社会内部并不是铁板一块，而是由多个微观行动者组成，且每个行动者的价值偏好不一样，因此，在讨论基层党建与社会治理的关系时，要着重讨论党组织内部行动者之间以及党组织与社会行动者的关系。二是只看到耦合关系的一面，没有意识到冲突关系的存在。任何事物之间既有和谐的一面，也有冲突成分。实践表明，基层党建引领社会治理存在结构耦合不够、组织权威不够、党员激励不够、包办代替引领等方面的问题，严重制约党建引领社会治理的效能。破解此问题的关键也就在于，妥善处理好党组织内部及外部的关系，使党建真正融入治理之中。

党组织外部关系主要包括两个方面：一是基层党组织和其他组织的关系，其核心是要处理好基层党组织的领导力和其他组织的主体性的关系，力争做到在党的领导下激发其他组织参与社会治理的积极性。二是党员和居民的关系，其核心是要处理好党员服务和居民自治的关系，让党员引导居民开展自治而非党员包办一切，培养“社会巨婴”。

党组织内部关系主要包括两个方面：一是上级党组织和基层党组织的关系，其本质是组织之间的权责能关系，重点是要为基层党组织赋权增能，提升其权威性和引领力。二是党组织和党员的关系，其主要是处理好党外服务和服务党员的关系，激励党员不断发挥先锋模范作用，更好服务群众。

党组织内外关系的处理归根结底要落实在具体工作上，这时，就会涉及党务工作和业务工作的关系，其关键是要把两者融合起来，避免“两张皮”的问题。总之，只有正确认识和处理好上述五大关系，才能从理论上更好地理解基层党建与社会治理的内在联系，也才能从实践中更好地找到基层党建引领社会治理的路径。

二、基层党组织的领导力和其他组织的主体性的关系

首先，必须认识到基层党组织在基层社会治理中处于领导核心地位。基层社会治理的目标是建立一个和谐有序的基层治理共同体，但诸多社会矛盾和社会冲突聚焦基层，增强基层组织的领导力和组织力很有必要。当前，无论是基于学术理论还是地方实践的考察，多元共治都成为共识。然而，多元共治也会带来多元冲突，各种力量碎片化的参与可能会导致社会治理失序。实践中，政府、居委会、业委会、物业公司、社会组织等行动者由于价值追求和利益需求不同而引发的矛盾丛生。例如，部门意识引发的基层政府部门间的权力矛盾；责任下沉引发的基层政府与居委会的权责矛盾；物业纠纷引发的业主委员会和物业公司间的利益矛盾；社会组织因争夺有限的公共资源而引发的矛盾等。如何化解矛盾、整合力量、形成合力，是新时代基层社会治理面临的重要命题。

我国社会发展的历史和实践证明，只有中国共产党的基层党组织才能有效破解这个命题。一是从权力的角度而言，党具有对各类资源进行权威性分配的权力。党在社会治理中处于领导核心地位，能够总揽全局、协调各方。二是从历史的角度而言，办好中国的事情，关键在党。在基层社会治理中，用党的权威去统领各项工作，化解基层冲突，整合基层力量具有无可比拟的优势。三是从价值的角度而言，党的执政理念是“立党为公、执政为民”。基层党组织能够有效联系群众、服务群众、团结群众；能够在确保群众利益和公共利益最大化的基础上，平衡各方利益，达成集体共识，维护基层秩序。因此，加强基层党组织的领导力至关重要，其不仅关系到基层社会治理的政治方向，也关系到基层社会的和谐稳定。

其次，要认识到其他治理主体的能动作用。基层社会需要秩序，也需要活力。任何单一主体一元化的治理都会禁锢社会的活力。基层社会活力就来源于多元主体能动性的发挥和主体性的释放。强调基层党组织领导各方的能力不是要回归到传统总体性社会下的单方面控制，而是要规范各方的参与行为，避免无谓的冲突。相反，基层党组织要利用自身的权威和优势创造更多条件，把更多的社会力量纳入基层社会治理体系和治理结构，激发社会活力。实际上，基层党组织在社会治理中担当“元治理”角色，协调各种组织安排的不同目标、行动以及后果。为此，一方面，党组织要理清职能，明晰自身的角色是“掌舵”而不是“划桨”，适度为社会力量让渡治理空间；另一方面，要积极动员，以群众需求和基层问题为导向，采取项目制方式鼓励其他组织参与社会治理；同时，要搭建平台，提高社会力量自我生存和自我发展的能力，破除对政府单方面的依赖，增强参与自主性。

实践中，关于基层党建引领社会治理的讨论存在一个重大误区：加强党在基层的领导力就弱化了其他组织的主体性，相反，增强了其他组织的主体性就弱化了党组织的领导力。实际上，很多事情不是非此即彼的关系，看似悖论的命题实质是一个问题的两面。加强党组织的领导力和其他组织的主体性都有现实必要性，两者不是相互矛盾，而是相辅相成的。加强党组织的领导力有利于为各方创造一个更加和谐公平的参与环境，增强其他组织的主体性有利于优化党组织的领导方式，增强党在基层社会的认同。

三、党员服务与居民自治的关系

毋庸置疑，基层党建引领社会治理需要建设服务型基层党组织，充分发挥党员的先锋模范作用。基层党组织在社会治理中的引领示范作用是通过个体党员体现出来的。强调党员服务群众，密切联系群众，保持党同群众的血肉联系是建设服务型基层党组织的根本。然而，当前有些党员先进意识淡薄、服务意识淡化，不愿组织发动群众、不愿参与基层治理，这不仅不能彰显基层党组织的引领功能，而且还会破坏党在基层群众中的良好形象，削弱党的政治认同。因此，在这种语境下，强调党员服务群众具有很强的现实意义。

但调查发现，党员服务群众过程中存在党员包办，充当“超级保姆”的现象。强调党员服务群众无可厚非，但党员过度服务会损伤居民自治。居民自治是基层治理的重要面向，党的二十大也强调健全充满活力的基层群众自治制度。基层很多琐碎的事情需要居民自我解决，过度强调党员服务而忽视居民自我服务会让居民产生依赖思想，他们宁愿坐享其成，也不愿开展自治。实际上，社区居民自治难以推进，一方面与居民自身参与意识淡薄有关；另一方面也与社区两委大包大揽有关。在全方位的服务中，居民的主体性日益削减，居民自治陷入内卷化困境。破解这个问题的关键是要找到“服务”与“自治”的契合点，将两者有机统筹起来。把党员服务嵌入居民自治，让党员服务带动居民自我服务才是最优选择。基层党建引领居民自治的关键是要通过党员的先锋模范作用把原子化、个体化的党员和居民组织起来，而不是一味地单纯强调党员的个体服务。政党的重要功能就是推进社会建设，其中最重要的提高社会组织化水平，因而统筹党员服务和居民自治的核心就是要充分发挥基层党组织的社会再组织化功能。

总之，党员既要注重为群众，尤其是为失能群众提供服务，也要注重把居民组织起来，让居民自我服务。只有把居民组织起来，改变一盘沙的状态，才能持续推动居民自治，也才能减轻居民对党组织依赖，使党组织从保姆式的关系中抽离出来。

四、基层党组织的责任与权力、能力关系

基层党建引领社会治理要求基层党组织全面统筹各方力量，但实践中，基层党组织权责能不匹配，统筹力和领导力受限。一方面，责任大于权力。科层组织的实际运行中常常出现“反功能”化的权责背离倾向，层级权力与终极责任背离。在基层，这种情况就更为明显。“巴掌大的权力，天大的责任”“权力不大、责任不小”“权力小，责任大，两头受气不落好”等民间说法都很好地诠释了这种现象。上级党政部门依靠传导型体制把责任下沉，基层则是重码累加，承担了安全生产、拆迁拆违、综治维稳、矛盾调解等众多治理责任，但相关权力又没有下放，基层党组织往往只能是望洋兴叹。更有甚者，一些组织无视甚至忽略基层党组织，基层党组织被边缘化、虚化和弱化的现象时常存在。另一方面，能力小于责任。基层党组织能力不足，经常陷入“心有余而力不足”的困境。这个能力不足主要表现在社会工作专业化能力匮乏上。党的十九大提出社会治理社会化，这就需要大量运用社会工作方法而不是行政工作方法推动社会治理，而专业的社会工作能力正是长期习惯行政思维的基层党组织所缺乏的，具体体现在：一是组织能力不足。基层党组织还是习惯用行政命令、行政动员的方式发动居民，结果愿意参加的居民很少，甚至还适得其反。二是协调能力不足。面对日常矛盾，基层党组织往往采取行政裁决的方式解决，结果矛盾不但没有得到化解反而还变得更加尖锐。三是创新能力不足。基层党组织还是沿用传统行政的方法开展党建工作，就党建抓党建，缺乏创新党建的工作方法。

赋权增能是破解现有困境的有效方法。首先是赋权。上级党组织赋予基层党组织治理责任的同时也应该赋予相应的治理权力，一些重大治理事项基层党组织无法统筹，只能由更高层级的党组织承担。例如，北京市实施“街乡吹哨、部门报到”的做法，把资源、管理和服务都放到基层，赋予街道和乡镇更多的统筹权和自主权。其次是增能。加强基层党组织专业化能力训练，提高他们的居民组织能力、表达沟通能力、矛盾调解能力、资源整合能力、利益协调能力等。尤其是，基层党组织要掌握专业社会工作方法和技巧，要善于用社会工作方法发动和组织群众。同时，面对基层错综复杂的问题，基层党组织权力小而分散无力应付时，可以在市、区一级成立综合领导机构统筹各类事项。例如，成都市委在市一级层面成立了城乡社区治理发展委员会，有固定的编制、人员和和办公经费，统筹协调全市社区工作。

五、党外服务和党内关怀的关系