新时代领导干部能上能下体制机制研究

[摘  要]

推进领导干部能上能下体制机制的建立与完善是一个问题意识鲜明的现实课题，更是一个逻辑周延的理论议题。想要推动形成“能上能下、能进能出、上下有据”的良好用人导向与从政环境，既需破除思维迷障，厘清能上能下体制机制的具体内涵、构成要素与运行机制，把握其在历史演进过程中的“变”与“不变”；更要立足当下、着眼长远，结合干部制度建设与干部工作的具体实践，锚定时代坐标。以“不胜任现职”干部难“下”、“能上也能下”社会共识难形成等现实问题的解决为标靶，切实推动“能者上、庸者下、劣者汰”的能上能下体制机制的建构。

[关键词]新时代；领导干部；能上能下体制机制；干部管理制度

[中图分类号]  D262.3    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）03-0080-07

习近平总书记在党的二十大报告中指明：“全面建设社会主义现代化国家，必须有一支政治过硬、适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍。”那么如何建好建强领导干部队伍，始终保持百年大党的生机活力呢？总书记在报告中解题：“推动干部能上能下、能进能出，形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的良好局面。”因此，领导干部能上能下体制机制建立与完善对于贯彻好新时代党的建设总要求与党的组织路线，全面从严管党治吏，具有重要意义。当然，“能上能下”并非当代中国政治的专有课题。对于现代西方民主政治而言，任期制、选举制等制度设计一定程度实现了作为公权力代表的政府官员在政治生活场域的进入与退出。而在中国特色社会主义政治制度中，领导干部能上能下体制机制的有效运行始终承担“将忠诚干净担当的领导干部选拔上来，将相形见绌的领导干部调整下去”的政治功能，实现领导干部队伍的吐故纳新，保持组织肌体的健康与活力，增强党的创造力、凝聚力、战斗力。因此，与人体类似，想要保持政治组织内部的良性运转、维持组织肌体的生机活力，离不开“能上能下”这一“新陈代谢机制”的建立与完善。

一、领导干部能上能下体制机制的

基本理论、基本概念与运行逻辑

作为一个原初命题，“能上能下”始终存在于人类政治文明的演变历程中。特别在现代政党政治中，建构起政党骨干与政府官员能够依法、依规、依制出入政治生活的机制是每个政党与民主政体不可回避的现实挑战。在不同学科体系中，对“能上能下”内涵、外延与意义的界定有所不同：从政治学视角看，“能上能下”本质是政治组织运用民主力量支配作为公权力主体的官员的从政路径与政治生命，无论是古希腊时期有限任期制、陶片放逐法等尚在雏形的制度设计，还是现代西方民主的任期制、选举制等精细化制度设计均依此理。从法学视角看，“‘能上能下’的任免机制”可被视作一种存在于行政任免权主体与行政任免权相对人两方间的关系。出于被任免者的自愿任职、维护公共利益的需要等原因，相较于以行政机关为一方行政相对人为另一方的典型行政法关系有诸多不同，尤其在行政法学领域，特别权力关系等理论能够为类似关系提供一定支撑。而马克思则借由对法国大革命与巴黎公社的反思，强调公权力任免对无产阶级政权的重要性，“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员是负责任的，随时可以罢免”。随着高官显宦自身及他们所享一切特权的消失，代表公权力的社会公职也就不再是“中央政府走卒们的私有物”。

回顾百年党史，领导干部能上能下体制机制在中国的确立与完善则是沿着党和国家事业发展的百年征途，在回应“如何把党的干部队伍锻造得坚强有力”这一干部工作根本命题的过程中不断提出、总结、发展得到的，呈现出围绕与服从党的政治路线不断动态调整的特点。具体而言，无论是内涵外延的明确还是体制机制的形成，“能上能下”的推进历程都以改革开放前后的干部人事制度改革为节点，经历了“三变”与“三不变”：

一“变”是问题意识之“变”。改革开放前，从“党管一切”到“全国一盘棋”，相对集中的干部管理原则直接服务于不断变化的战争革命形势，加之干部队伍长期存在规模不大、质量不高的情况，这一时期“能上能下”需解决的核心问题是干部资源的合理有效分配；改革开放后，“下管一级”、分级分类等机制的有效运行提高了干部管理的科学性与规范性，但同时人岗不适、通道堵塞、干部队伍“慵懒散怠”甚至腐败堕化等现象较为突出，对此，“能上能下”要解决的核心问题是全面从严治党、从严治吏，形成良好动态机制。二“变”是目的之“变”。改革开放前，“能上能下”主要目的是希望通过对干部的合理有效调动，提升领导干部干事创业的本领，经受时代挑战、承担使命责任；改革开放后，主要目的则是通过“上”的正向激励与“下”的负向激励解决干部队伍长期存在的机制堵塞与作风积弊，形成动态机制，充分提升干部队伍的活力与人岗相适性。三“变”是具体内涵之“变”。改革开放前，“下”具体指干部依从党和国家的统一调度下基层、下连队以及转换工作职能等情况；改革开放后，“下”主要指干部职务向下调整，具体可分问责处理、不适宜现职、违纪违法免职等情况。同时，自建党以来，对能上能下体制机制的探索不曾停歇，其本质也始终未曾改变，可总结为“三不变”：一是坚持党管干部原则始终不变，党的干部工作始终坚持党的全面领导，“党管干部”是党开展干部工作的根本原则，是坚持和加强党的全面领导在干部工作中的集中体现，更是“能上能下”的首要原则，也是最根本原则；二是导向始终不变，“能上能下”始终坚持对“德才兼备”干部选任标准的遵循，其根本导向始终是建设一支政治立场坚定、能力过硬、值得党和人民信任的高素质干部队伍；三是根本目的始终不变，“能上能下”作为干部工作的重点，是党的干部路线、组织路线的重要组成部分，因此，体制机制的推进无论在理论还是实践层面都应贯彻党的政治路线，绝不动摇。

基于以上梳理与分析，本文认为中国政治语境下，“能上能下”的过程即是作为党执政与治理的主体的党政领导干部基于一定的制度运行逻辑，在政治体制内上下流动或退出的过程，其本质是一套以保持党和政府组织肌体生机活力为目的的新陈代谢机制。这一体制机制具备四个主要政治功能：一是通过“能上能下”使百年大党始终保持生机活力；二是通过在党纪国法下的正负向激励标准，激励广大领导干部始终保持奋发有为；三是通过“下”这一退出机制，建构起对干部庸怠、堕化、腐败等权力异化现象的兜底机制；四是通过与其他干部制度的有效衔接，保障干部制度的科学性、民主性、规范性。以此为基，想要进一步分析新时代推进领导干部能上能下体制机制建设所面对的问题与挑战，并在实践逻辑层面提出应对之策，就必须进一步结合相关的国家法律、党内法规与规范性文件对这一体制机制的运行逻辑进行要素分析。

一是明确能上能下体制机制的运行客体。根据2022年最新修订的《推进领导干部能上能下规定》（以下简称《规定》）第三条，能上能下体制机制的适用对象是“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、检察机关、审判机关、检查机关，以及列入公务员法管理的其他机关和参照公务员法管理的机关（单位）中担任领导职务的干部”，以及参照执行的“国有企业、事业单位中担任领导职务的人员”。简单来说，广大党政权力机关等政治场域的领导干部均为能上能下体制机制的运行客体，更是公权力的行为主体。因此，在党纪国法根本性规约的基础上，以党管干部原则为根本，广大领导干部既遵循以干部选任标准为主体内容的“上”的标准的正向引导，也受第四、第五条中有关制度规定与不适宜担任现职等“下”的情形的负向规诫，他们是充满生机与活力的高素质干部队伍的最基本单位。二是厘清能上能下体制机制的运行主体。第六条明确规定：“党委（党组）及其组织（人事）部门按照管理权限，履行组织调整的有关职责。”同时，第十二条也指明：“党委（党组）应坚决扛起主体责任，党委（党组）书记应切实履行第一责任人的责任，组织（人事）部门应自觉承担具体工作责任。”其中，依照干部管理权限，领导干部所属党委（党组）是责任主体，对能上能下具体政策的制定、人员的动议、组织决定意见等负主体责任，党委（党组）书记作为代表则为第一责任人；组织部门为直接责任主体，在干部工作的各个具体环节中承担执行和推进落实能上能下体制机制的职责；上级党委和纪检部门则为监督问责主体，在干部监督问责、纪检监察等环节保障体制机制依纪依规顺畅运行。因此，党委（党组）书记、组工人事干部、上级党委与纪检部门共同构成能上能下体制机制的运行主体。三是辨明影响能上能下机制运行的内外部环境。同所有政治制度一样，能上能下体制机制不是无根之木、无水之源，也需要良好的外部环境提供保障。在体制内，政治生态是推进领导干部能上能下的基础：政治生态污浊，从政环境就恶劣，“能上能下”就会成为空谈；政治生态清明，从政环境就优良，“能上能下”的氛围才会形成。在体制外，舆论环境则为推进领导干部能上能下提供必要的社会共识与外部氛围，良好的舆论环境一方面能够破除以“官本位”为主体的错误社会认识，形成健康向上的社会共识；另一方面也有助于摆正干部心态，涵养良好的政治风气与社会风气。当然，形成良好的政治生态也是帮助社会公众形成正确认知、塑造相对宽松舆论环境的必要环节。

如前所述，推动领导干部能上能下在于形成良好用人导向与从政环境，其根本目的在于建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍。因此，只有明确领导干部这一制度运行客体的“标准像”，才能树好“能上能下”的正确导向，进而形成系统、规范、全面的制度内容。同时，制度的制定、体制机制的执行与监督又离不开党委（党组）与组织人事部门这一运行主体。所以，主客体互动关系就建构起制度通道，使干部在政治体制中“能上能下”成为可能。同时，制度的有效运行培育了良好从政环境、从政风气，涵养了风清气正的政治生态，重塑了体制内外对于“能上能下”的正确认识，使体制机制能够在良好的内外部环境下“转起来”，进而真正从组织整体出发上为党和国家事业发展建设好一支忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍。

二、新时代领导干部能上能下

体制机制建构的困境分析

党的十八以来，党和国家事业发展进入大变局时代，“如何在应对‘时代之变’中掌握发展主动权？”“如何在应对‘历史之变’中创新中国式现代化道路？”等时代课题深刻而艰巨，高素质干部队伍是解决这些课题的最可靠力量。同时，以数字化时代与后疫情时代为大背景，全面从严治党向纵深推进，公开透明的政治环境对领导干部的各项本领与能上能下体制机制的有效性都提出了更高要求。

（一）体制机制建构的问题与挑战。2015年，《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》）制定出台，初步明确了干部能上能下的制度框架与程序规范。试行7年间，干部能上能下的体制机制初步确立，“干部能上也能下”的概念共识也在体制内外逐步开始树立。虽然《规定（试行）》突破性解决了许多领导干部“难下”的问题，在促进干部履职尽责、担当作为、干事创业方面发挥了关键作用，但仍在实践的过程中面临诸多困境。

一是干部管理体制新陈代谢功能仍不足，“下”的动力机制运行不畅。《规定（试行）》第十条对干部“下”的调整安排依照不同情形给出了“调离岗位、改任非领导职务、免职、降职”等方式，第十一条对“下”的干部根据不同渠道类型给出了相应的再“上”的约束条件。据此，干部向下流动方向确实有规可依。但具体执行时横向流动的“改任非领导职务”通常成为“下”的主流渠道，免职、降职等一般存在于治理灾情不力、重大安全事故等造成严重负面后果的追责处理和贪污腐败、滥用职权等重大违规违纪案件处理中。这导致两方面问题：一方面是组织机构通道阻塞。对于县级以上机构设置完备的党政机关而言，岗位的平级调动不仅使大量非领导岗位职数被占用，且通常会产生人岗不相适的情况。而对于原本就职数、岗位有限的基层党政机关而言，原本可以在有限转岗机会中成长起来的干部被堵塞了锻炼与晋升通道，党政机关内部的干部“进退留转”的良性局面实现受限。另一方面是导向偏差导致的动力缺失。正因在执行过程中纵向的“下”通常留给那些问题更为严重、再“上”希望渺茫的领导干部，所以“下”原本就易引发的“一下难再上”“一错毁所有”等刻板印象被加剧，加之再“上”的程序规范有待完善，导致“下”的负向激励效果更难达到，“下”的干部因此缺乏继续在岗位拼搏奋进的动力，“上激励下，下驱动上”的动力机制也就难以实现。

二是不适应担任现职的领导干部难淘汰，逆淘汰效应加剧。虽然《规定（试行）》第四条到第八条与干部任期制、干部问责制等相衔接，列举了若干不适宜担任现职的情形，其中政治立场不坚定、违法违纪、年龄届满等标准硬性、判定清晰的情形占多数。但也正由此，“不适宜担任现职”这一概念被虚化，真正慵懒散怠、能力不足、事业心不强的干部难以被这个网洞过大的“筛网”过滤，导致不适宜担任现职的干部以及资历久但缺乏干事创业热情的老干部难以被淘汰，这不仅导致“少干事=不出错=稳降落”这一“难下”公式成为“官场潜规则”，还会因不适宜任现职干部长期占据关键岗位与发展资源，而使年轻有能力的干部错失发展窗口期、机遇期，从而使劣币驱逐良币、能者最终沦为庸者成为从政环境的“常态”。