从1949年上海台灾救治看中国共产党领导大城市应灾能力建设

[摘  要]1949年夏，上海遭遇了30余年一遇的12级台风袭击，这对于在特大城市执政伊始的中国共产党而言可谓一次赶考。面对天灾，中共迅速反应，组织救灾委员会，紧急转移灾民、抢救机械厂房、安置受灾群众、保障灾民就医、灾后防疫消杀、重修堤坝与生产救灾等，取得了显著的救灾效果。尽管上海市新生政权对于大城市的综合管理仍有诸多短板，但总体而言，应对1949年台灾彰显了中共依靠群众、动员群众、转危为机的应变能力，诠释了中共是中国人民最可靠的主心骨，揭示了中共的执政基础与动员能力源于党政军民大协同的亲密型党群关系。

[关键词]1949年台灾；上海；领导大城市；应灾能力

[中图分类号]  D231    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）05-0028-09

1949年7月24至25日的第六号台风突袭上海，这是上海自1915年以来34年未遇的特大台风。解放之初的上海百废待兴，如何开展救灾工作、能否动员和组织起人民群众的救灾大军、当军事安全和民生安全之间出现矛盾时该如何权衡决策、科学救灾机制与群众救灾路线怎样在实践中结合等，成为考验中国共产党从革命向执政能力转变的重要支点和观察视角。

目前学界对中国共产党领导救灾的研究，呈现两端热（新民主主义革命时期和新中国成立后）中间冷（新中国成立前后过渡时期）的特点。本文拟通过对1949年7月第六号台风灾害（下文简称台灾）的探赜钩沉，旨在梳理考察中共领导新生的上海进行防灾抗灾救灾的举措，并在此基础上进一步分析总结中共执政大城市初期的灾害应急管理能力、组织动员能力及其特点，以期拓展中国式灾害治理现代化早期生成史的研究。

一、风雨海潮交加重创上海：

台灾造成的重大影响概述

1949年7月24日晚，上海狂风暴雨呼啸而至，从24日下午8点至25日下午6点的降水量达126.7毫米，最强风力达到了12级，最高潮位吴淞口为5.18米，黄浦江苏州河口达4.77米。对平均海拔高度只有4米左右的上海而言，台灾危害异常严重。

首先，市区受灾严重，大面积内涝，直接影响上海人民的生产和生活。上海市区周围30里地除个别较高地区外，大街小巷普遍积水，平均水深二三尺，低洼之处可达6尺，南京路上永安公司附近水深及腰，公共车辆无法通行。灾情最严重的当属苏州河以北的虹口、杨树浦一带，平均水深达3尺左右，地上江水沿马路滚滚涌进，三分之一棚户被水淹没，二分之一以上棚户被揭顶而去，房屋倒塌接连发生。市区房屋损失3000—4000幢，闸北水电公司烟囱折断，停止供电；库存粮食被淹，损失200万斤，各河道沉船30—40只，载运物资也随同损失。

其次，受台风冲击，上海的工商业深受其害，对刚解放不久、千疮百孔的上海经济无异于雪上加霜。7月24日深夜，中纺八厂宿舍部分房屋倒塌，电路中断。次日晨，中纺第三印染厂遭水淹，而厂内还有200多桶遇水即炸的硫酸。工商企业损失的物资更是不计其数，暴雨中全市电力系统崩溃，致使工厂停产减产。根据上海市军事管制委员会秘三字拾号通令，要求各单位呈报在此次台风中所遭受的各类损失，包括物资、粮食、建筑物及设备、机器、船只、车辆等损失。以中国纺织建设公司为例，中纺公司所辖棉纺织厂、印染厂、毛纺厂、机械厂、麻纺厂、针织厂、绢纺厂、纱带厂等各厂均受灾严重，各类物资损失如下：建筑厂房约3.2亿元、机械约2千3百万元、电气设备约1千万元、原料约1千3百万元、产品约2千万元、印刷纸张约25万元。此外，公司的运营管理机构也遭受重创，秘书处损失约260万元、机科处约300万元、财务处1000元、驳运队约240万元。中纺公司各项损失合计约在3.8亿元。据灾后的不完全统计，此次台灾共造成的经济损失在10亿元人民币（旧币）以上。

再次，各郊县由于地理位置沿江滨海，而且7月下旬正值蔬菜和庄稼成熟季节，受灾更为严重。在台风、暴雨、大潮的冲击下，南汇县东滩25公里海塘被严重摧毁，堤身全部冲平部分达10余公里，袁公塘、李公塘、预备塘均被冲垮，塘东的庄稼、房屋、树木全部被海水吞噬，有4个乡被淹没。浦东海塘冲毁塘身达12公里，冲开大小决口20多处，淹没棉、稻田7.86万多亩，冲毁房屋6900多间，受灾人口达7.5万人左右。宝山县崩溃土堤长6公里，损坏桩石5公里，受淹农田12.9万亩，被毁田地43465亩，损失粮食473.5万公斤、棉花3950公担，受灾户10528家，倒坍房屋14144间，死亡181人，受伤79人。其余各县受灾情况也都非常严重，据档案资料显示，1949年上海郊区九县粮食实产量占常年产量的百分比分别如下：松江79.1%，南汇92.9%，青浦53.7%，嘉定70.8%，奉贤57.7%，宝山87.3%，金山48.5%，上海44.3%，川沙70.8%。

台风、暴雨、海潮同时袭击上海，使这座特大城市的市区、郊区、农村均遭受严重损失。据灾后统计，全市共死亡1613人，倒坍房屋63208间，夹塘地区70%以上房屋坍毁，10余万人无家可归，农田受淹面积达208.3万亩，其中重灾130.6万亩。据估计，损失粮食11651.5万公斤，棉花22900担，禽畜死亡无算，长江横沙海塘几成平地，灾情惨重。面对巨灾，如何迅速应对灾情以保障人民群众的生命财产安全、如何开展灾后重建并尽快恢复生产，成为中国共产党执政上海后面临的第一道应急管理考验。

二、城市应灾管理“赶考”：

组织动员与多管齐下的救灾举措

作为中国最大的工商业城市和经济中心，上海突遭如此重灾，引起政府和社会各界的高度重视。上海市各级党政领导本着人民生命第一、恢复生产为本的原则迅速反应，把抗击台风灾害、保护人民生命财产安全作为核心任务，调动一切人力、财力与物力资源，组织发动各行各业投入到抗台救灾工作中，从上至下设置了紧急救援、妥善安置、医疗救助、灾后重建环环相扣的救灾联动机制，把台风及其次生灾害带来的损失降到最小。

（一）组建救灾委员会紧急动员。灾害发生后，紧急救济是一场与时间赛跑的行动，要尽可能在最短的时间内抢救伤者、转移生者、安葬死者，安抚受灾群众。因此，紧急救济工作需要集中领导、统一指挥、统筹安排、协调分工，需要各方力量互相配合行动。面对突发的严重台风灾害，上海市委、市政府高度重视，将其作为一项重要政治任务来抓。1949年7月25日，上海市长陈毅连夜召开紧急会议，讨论救灾办法，决策部署救灾方案。会议决定：为应对骤发的台灾，各区设置救灾委员会，根据当地受灾情况开展救援，并动员工商界、工会、妇联、学联、青联及慈善机构等各社会组织协助救灾。

为贯彻会议精神，7月26日的《解放日报》发表了题为《团结起来，战胜台灾》的社论，一方面指出了救灾的方向，另一方面在很大程度上起到了号召救灾、鼓舞精神的作用。社论提出4点要求：上海全体党政军民必须正视这次台灾，而且应立即行动起来，做好救灾工作，对于受灾的同胞采取紧急救济与安置；要做好救病、治伤和防疫工作，减少霍乱危险，对台灾伤亡人员，各医院及救济机构必须迅速合作处理，对于平时以井水作饮料的大量市民，应严加注意饮用水的消毒；要提高警惕，严防匪特，确保治安；对于在台风中遭到损害与破坏的物资、公用设备和建筑物要积极抢救，这些都是国家财产，人民血汗，都是建设国家的资本，要做到应救必救，不能抱有灰心失望的态度。社论希望上海人民将劳军热情扩大到救济灾胞活动中，相信在全体党政军民团结合作下，定能战胜台灾。此外，《解放日报》在7月26日还运用大量版面对台风知识、此次台灾损失、救灾情况等进行多方面的宣传报道，不仅有利于人们正确认识此次台风灾害，更是代表党和政府发出了全民救灾动员令。

《解放日报》的救灾社论贵在思想动员，而党政机关的发文则重在贯彻与执行。在市委和市政府的统一领导下，全市各区县也展开了迅速有效的救灾活动。为解决受灾群众最基本的生活问题，政府从上海人民劳军的捐献中拨助款项，向受灾群众直接供应食品；并号召社会各界踊跃捐赠，各区救灾委员会相继开展了“一升粮，一件衣”的社会捐献运动。在内外两条线交织的动员网络下，新闻媒体、工商企业、教育部门、工会、妇联、教联、各社会机关迅速发动。上海大中小学及学联等教育部门也闻讯而起，上海学联发出号召：“青年朋友们：昨夜台风狂暴的袭击了我们，一夜间造成了上海市民的大灾。对于这一严重的灾情，我们的政府已经作了紧急的布置，积极设法安插和救济灾民。我们上海的青年也应该紧急动员起来，团结全市人民，协助政府完成这一工作，帮助数十万无家可归的难同胞渡过这一难关。”青年学生响应号召，用节衣、节食、宣传捐款、无偿劳动等实际行动参与救灾。同济大学留校学生在遭遇台风灾害，看到受灾群众的困难生活后，不仅提供校舍以供灾民居住，而且自愿将每日一斤的食米减半，捐助受灾同胞。从7月25日起到月底，共节省米210斤。

上海工商业发达，在此次台灾中，很多企业既是受灾需要救助的对象，同时也是自救和互助救灾的主体。如中国纺织建设公司在灾情发生后，迅速成立紧急救灾办公室，统领救灾工作与灾民救济。一方面积极开展自救，保障职工安全，竭力抢救物资，减少企业损失。如中纺第三印染厂职工与中纺驻军一起抢救受灾物资，“在搬运过程中，因硫酸遇水爆炸，两位战士受重伤，五位战士受轻伤，工人中也有周宝生等七人受轻伤，……至七时，二百多桶原料已全搬至精元间，未遭损失”。另一方面企业捐款捐物，积极承担社会责任。7月27日，中国纺织建设公司召开关于“慰劳解放军和救灾工作”的会议。会议讨论了关于公司应对台灾以及如何参与救灾的问题，并提出了具体方案。首先是号召全体员工缩食，员工节食3天，省出伙食费全部捐作救灾之用；其次是提议紧急捐款，7月份每人最低捐献一日所得，多多益善；再次是号召员工节衣，员工自愿捐献衣物，所捐衣物第一时间送给受灾难民；最后是组织义卖义演等活动，以便筹集善款，帮助灾民。以中国纺织建设公司为代表的上海工商企业界普遍为保护物资、保护新解放的人民城市贡献力量，在救灾中发挥巨大作用的同时，也在号召工友们为灾民捐款的过程中，无形地加强了其主人翁意识和集体主义的思想教育。集腋成裘，聚沙成塔，在党政军与社会各界的共同努力下，大量的救灾款物汇集，为救灾准备了物质基础和资源条件。

（二）灾民救助与应急防控。台风灾害发生后，很多地方断电、停水、断粮，此外，房屋倒塌63208间，夹塘地区70%以上房屋坍毁，10余万人无家可归，受灾群众的衣食住行问题亟待解决。灾后疫病、卫生问题突显，霍乱、血吸虫病在当时本就是威胁人民生命健康安全的一大隐患，尤其是在灾害发生后，借助于污水熏蒸更易传播。面对这些棘手问题，上海市政府要求卫生部门迅速展开工作，根据灾情特点制定分区、分类救治的对策。

首先，根据市政府指令，各区县迅速成立难民救济委员会，并据实际灾情分别设立难民收容所，为解决灾民流离失所、无家可归的难题提供机制上的保障。中共上海市委把人民群众的生命财产安全放在第一位，指示市政府一面召开紧急会议，一面派出大批得力干部亲临灾区一线，组织抢救灾民，落实安置场所。为充分调动一切资源、利用一切条件解决难民安置难题，市政府统筹协调，通令全市各学校、电影院和会馆等公共场所暂停业务活动，专门接收安置受灾群众。警备一分区的指战员们积极帮助难民寻找公共房屋，有的则直接让出宿舍优先安置难民。

为了协调收容救助工作中各方之间的关系，上海市政务接管委员会在7月26日发出紧急通告，制定3点难民收容办法：一、此次受灾难民生活与住所无着、急待救济者，可迅速到所在区接管专员办公处接洽登记，以便收容与进行救济；二、所有到区接管专员办公处请求登记救济难民，登记时要说明此次房屋资财所受损失确数、全家人口数及在此次台风雨中有无伤亡与严重病症；受灾后，现住何处，是否需要安置住处；三、凡受灾难民，已经自动到各机关、部队要求救济者，得请该机关、部队迅速介绍到所在区接管专员办公处处理。为确保救灾政策的落实，上海市政务接管委员会派出工作组和监察通讯员，分赴各区开展救灾督察工作，在有关部门和团体组织的协作之下，大量难民得到收容救助。