加强基层党组织制度建设的实践与思考

[摘  要]加强基层党组织制度建设是坚持党的领导的必然要求，是完善党和国家治理的现实需要，同时也是落实全面从严治党的必要保障。本文以上海市某局为例，对当前基层党组织制度建设中存在的现实问题进行调查和分析，发现体系不够完善、可操作性不强、执行不严成为制度建设中存在的突出问题。新时代加强基层党组织制度建设，要切实做到站稳政治立场，强化思想引领;坚持问题导向，完善制度体系;改进工作方法，实现制度创新;加强宣传教育，强化制度意识;严格监督问责，强化制度执行。

[关键词]中国共产党;基层党组织;制度建设;从严治党

[中图分类号]  D267    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2022）03-0091-05

制度建党一直都是我们党的优良传统，强化制度建设是全面从严治党的重要保障，是新时代应对风险挑战必须做好的基础性工作。在当前推进中心工作现代化建设的背景下，如何充分认识基层党组织制度建设的理论意义与现实要求，切实推进制度建设的步伐，充分挖掘全面从严治党保障事业高质量发展的有效路径，值得深入思考和探索实践。

一、基层党组织制度建设的学理演绎

制度是人类社会得以生存和发展的基本条件，其核心功能是通过设定规范约束人们行为以减少不确定性，进而维护秩序稳定。对于迅速发展的中国共产党及其基层组织而言，强化制度建设，完善制度体系，严格制度执行，是坚持和加强党的领导的必然要求，是完善党和国家治理的现实需要，更是落实全面从严治党的根本保障。

（一）基层党组织制度建设与党的领导互为依存。中国共产党成立以来，基层党组织制度建设始终贯穿党的建设的百年实践中，与党的领导形成了紧密依存的深厚关系。一方面，党的领导是基层党组织制度建设的坚实指引和核心要义。党的十九大报告在新时代党的建设总要求中明确提出，要坚持和加强党的全面领导。基层党组织制度建设作为党的建设中的重要组成部分，同样需要坚持以党的领导为指引。党的集中统一领导对于基层党组织凝聚力的提升和执行力的强化具有不可替代的关键意义，党的领导能够让基层党组织制度建设面对新形势时始终保持正确方向，把握好基层党组织建设的根本性、方向性问题。另一方面，基层党组织制度建设是党的领导的制度前提与机制保障，为巩固与加强党的领导提供充分保证。基层党组织是党的一切工作的基础，党从诞生以来就高度重视基层党组织制度的建设。随着改革开放持续深入和经济社会不断发展，中国共产党充分吸取人类政治文明制度建设的历史教训，将基层党组织建设过程中的实践经验和理论成就制度化，在此过程中，党的领导地位随着不同时期制度的不断完善和经济社会的迅速发展得到充分巩固。

（二）基层党组织制度建设与国家治理相辅相成。党的十八届三中全会正式提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这充分说明在党和国家事业发展进程中，基层党组织制度建设和治理现代化之间存在着内在联系。一是从制度生成和完善的维度来看，制度生成于组织发展的现实需要，完善于对以往实践经验的吸纳与整合，其根本目的在于规范组织成员行为，调节成员关系，实现组织成员的共同目的和诉求。二是从制度执行的维度来看，制度是否得以严格的贯彻和执行对于组织目标的实现施以重要影响。概言之，治理体系的科学化以及治理能力的有效提升必然受制于基层党组织制度建设和制度执行。三是从加强制度建设助推治理现代化、提升治理效能的维度来看，治理是体现全局性、系统性的综合问题，有各种复杂关系需要从制度层面上予以规范，充分发挥基层党组织的领导核心作用，是确保制度体系和治理体系有效运行的关键。

（三）基层党组织制度建设与全面从严治党高度融合。全面从严治党背景下，党内法规制度建设是全面从严治党的内驱力，凸显了党要管党、全面从严治党的政治本色，彰显了加强党的长期执政能力建设和巩固党的执政地位的政治诉求。早在革命时期，中国共产党便在革命根据地提出了具有不同针对性的“三大纪律八项注意”，不仅增强了革命军队的纪律意识和规矩意识，而且对党的基层建设和干部队伍建设都产生了深刻影响。党的十八大以来，从严管党治党的制度体系更为完善，党和国家通过坚持培育和践行社会主义核心价值观，增强了人民群众对制度的敬畏和认同，增强了领导干部自觉自律自警自省;通过坚定不移深化全面从严治党，始终保持反腐高压态势，严格执行中央八项规定及实施细则精神，做到言必行、行必果，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，党风政风和社会风气不断好转，党风廉政建设和反腐败斗争压倒性胜利巩固发展。基层党组织制度建设作为保持党的先进性和纯洁性的可靠手段，不仅是全面从严治党的重要保障，同时也是破解基层党建困境的有力抓手。

二、基层党组织制度建设实践的反思：

基于问卷的调查

落实到基层，制度建设对于机构、部门的发展和运行而言至关重要。立足新发展阶段，上海市某局党组织以凸显制度优越性为指向，以优化部门发展为目标，于2021年开展了一次自我反思大调研，旨在充分把握历史经验、了解当前制度建设的实际情况、分析存在问题和因素的基础之上，为完善基层党组织制度建设提出有针对性的、可操作性的对策建议。本次调研采用无记名问卷调查的方式，在某局全体干部职工中开展，共发放问卷84份，回收有效问卷82份，主要数据以及基于数据展开的分析如下：

（一）上海市某局党组织制度建设的基本面貌。从制度层面予以分析，一方面，从制度内容的基础认知和制度建设的理性考察来看，人们的意见、看法和判断总会受客观条件的限制。另一方面，制度的建设是一个实践—认识—再实践的过程，存在由表及里、从浅到深的建构规律。因此，对制度的理解和判断不可能一蹴而就，更不可能一次性完成。某局在实践中对党组织制度建设的认识不断提升。

一是党组织制度知晓度情况。为了解该局受访者对于组织相关制度的了解和掌握情况，对“组织制度学习情况”展开了调查。结果显示，97.6%的受访者所在党支部曾组织过制度学习及释义。这表明，该局在推进制度知晓度方面作出一定努力和贡献。从开展制度学习的路径来看，多数受访者在既有学习路径上选择了“仅在支部群或部门群转发”，部门在推进制度普及的工作方式上有待拓展和提升。

党组织制度的知晓度会对制度的执行程度产生重要影响。早在2015年，该局就认识到推进制度宣传和知晓的重要性和必要性，开展了一系列制度自查与自纠。2016年至2018年，该局以新建制度7项、修订制度2项、清理废止制度23项实现制度体系反思，以5次制度集中宣讲的开展推进制度内容普及，提高制度科学性和知晓度。在基层党组织对制度宣讲的重视下，制度的知晓度和执行力得到了被调查者的积极回应，97.6%的受访者表示，2019年以来开展的制度宣讲，降低了犯错误的机会，有效提高了制度的知晓度和执行力。针对制度宣讲效果的调查结果显示，53.6%的职工认为制度宣讲的广泛开展可以减少犯错行为的发生。这一方面反映了制度宣讲在提升制度知晓力方面的作用，同时也印证制度宣传是制度建设过程中不可忽视的重要环节。但同时，占被调查总数约44.1%的人认为当前的制度宣讲在“形式上和内容上还要进一步改进”，这体现某局干部职工对制度建设提出了更高的要求，为今后制度建设工作中制度宣讲内容和形式的优化指明了工作方向。

二是党组织制度执行力状态。治理离开制度就会迷失方向，而制度离开治理就成了空中楼阁。党组织制度建设必须以制度内容的知晓度为前提，如果不能将制度内容的把握落实到执行上，制度就会成为一纸空文。多数被调查者认为对制度的学习和对制度的执行是与每个人息息相关的。这表明，制度执行已经深入到每一位干部职工内心。选择“能够严格要求自己”选项的最多，占比70.2%，表明绝大部分职工能够做到按制度办事，即便有近31%的职工对制度是“用到了再去翻阅”，但也显示出该部门职工对制度的遵循和敬畏之心。

（二）上海市某局党组织制度建设存在的主要问题。为充分了解职工对党组织制度建设的看法和评价，通过问卷，就当前制度建设存在的问题对该局干部职工进行了调查，结果显示：34.5%的职工认为该局在党组织制度建设中存在“重制定、轻执行”和“运用制度解决矛盾问题的能力不够”的问题，29.8%的职工认为制度建设过程中的主要问题在于“照搬上级文件、不结合本地工作实际”，26.2%的职工认为“制度的可操作性不强、不能做到于事简便”，另外有25%的职工认为“制度规范刚性不足”和“缺乏监督检查和问责追究”制约了制度建设的步伐。基于收集、整理的调研数据，得到的分析结论如下：

一是基层党组织制度的影响力亟需提升。如何从讲政治的高度分析实际问题，立足制度建设拿出切实可行的举措来破解困境，如何将依法推进事业改革发展的现实需要与干部的所思所想结合起来是目前摆在某局面前的重要问题，这不但关乎该单位风清气正良好政治生态的营造，更直接涉及构建把权力关进笼子、管权治吏的反向约束和形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。在实践中，借助政治监督的开展、日常监督的细化、问题线索的处置和警示教育专项行动等机制，某局以形式多样的座谈、集体约谈和个别谈话，探查出一些苗头性、细节性的问题。2019年至2021年，某局采用“第一种形态”处置问题线索13起，大部分是制度学习不够、执行不到位的问题。这表明，如何进一步提高政治站位，提高内部管理水平，增强制度的执行力，提高风险防控能力，是该局党组织制度建设不可回避的问题。

二是基层党组织制度的调动力亟待增强。制度不仅具有约束作用，同时也具有导向作用，会对干部职工的行为选择施以重要影响。科学合理的制度能起到一定的正向激励作用，僵化且不符合实际的制度会约束乃至降低组织的效率。例如，为了进一步加强科技服务能力，促进科技成果转化，某局在充分研究党中央和上海各方面政策的基础上，结合实际，经党组审议制定了本单位《科技服务项目管理办法》。该办法在收入分配机制、分层分类简化管理流程等方面，有效激发了基层员工的积极性、主动性和创造力，降低了管理成本、提高了管理效率。基于调查结果可以看出，现行制度在制定、宣传、执行等方面存在以下几点问题。第一，基层制度体系不够完善，虽然某局每隔一段时间开展一次制度修订，但是没有形成定期修订和清理制度的机制，没有形成制度链条的有效闭环，没有充分激发干部职工干事创业的积极性等。第二，基层制度可操作性不够强，主要表现为负责制度制定解释的职能部门主体责任意识缺失，照搬上级文件，不结合工作实际，缺乏激励机制;运用制度解决工作中矛盾问题的力度不够、能力不足;有些制度的制定过于粗线条，条文不够细致明确等。第三，基层制度执行不严，存在重制定、轻执行的情况。部分基层党组织制度规范刚性不足，缺少监督检查和问责追究机制，干部职工自觉遵守制度、执行制度的意识有待提升。

三、新形势下加强基层党组织制度建设的

对策与工作思路

习近平总书记指出：“制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面。”“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。”新形势下，把历史、现实与未来相贯通的科学逻辑实际运用到基层党组织制度建设中，必须以党的政治建设为统领，把党的领导落实到各领域各方面各环节，既要发挥制度管权管人管事的正向效应，又要以形成决策科学、执行坚决、监督有力的权利运行机制为目标，从工作职能职责出发，理顺制度体系，强化制度认同，敬畏制度权威，创新完善制度执行机制。

（一）站稳政治立场，强化思想引领。旗帜是立场的指引，思想是行动的指南，制度是实现的途径。在新形势下加强和完善基层党组织制度必须深刻认识到党的制度建设与政治建设、思想建设之间的相互关系。一方面，在党的各项建设中，政治建设居于统领地位，决定了党的建设的方向和立场，因而是加强基层制度建设过程中不可回避的问题。在推进党的基层制度建设实践中，必须坚定执行党的政治路线，严格遵守党的政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治原则、政治道路上与党中央保持高度一致。另一方面，党的基层制度建设与思想建设密不可分。思想建设是党的制度建设的基础，只有加强思想建党，才能确保党的基层制度建设的正确方向，才能为制定科学合理的制度体系提供思想保障。要坚持党的其他方面建设与制度建设同向发力，强化思想统领，增强政治自觉，巩固基层基础，推进各领域分类指导，发挥制度建设功效。