协同治理视域下高校机关党建和业务工作深度融合的现状与对策

[摘  要] 推进高校机关党建和业务工作深度融合，不仅关系着高校机关基本职能的发挥，更是加快推进“双一流”大学内涵式发展、实现高校治理体系和治理能力现代化的必然要求。在调查研究的基础上，本文提出构建主体明晰、有机协同、层层传导、问责有力、正向激励的协同融合长效工作机制，将高校机关党建和业务同研究、同部署、同落实、同检查、同考核，进一步强化政治建设在高校机关建设中的统领作用，巩固发挥“双带头人”的引领作用，切实发挥高教管理序列职称评定和机关党建与业务工作同考核的指挥棒作用，充分发挥信息化在高校治理中的带动作用，为实现高等教育的高质量发展提供有力保障。

[关键词] 高校党建;高校机关;协同治理;深度融合

[中图分类号]  D829.1    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2022）04-0079-06

高校机关作为高校践行“两个维护”的第一方阵，是高校贯彻落实党中央和教育部决策部署的“最初一公里”。2020年10月，中央和国家机关工委印发《关于破解“两张皮”推动中央和国家机关党建和业务工作深度融合的意见》，直指机关党建和业务工作在有效融合、深度融合、全面融合中存在的协同问题和成效问题。高校机关作为机关的一种类型代表，具有机关的一般属性，也存在党建和业务的“两张皮”等问题。切实破除高校机关党的建设和业务工作“两张皮”，促进高校全面从严治党落实落细，推动党建与业务工作深度融合，不仅关系着大学内涵式发展的建设效能，更与推进高校治理体系和治理能力现代化建设、落实立德树人根本任务密切相关，是高校“双一流”建设的题中之义。

本研究以上海地区若干所“双一流”高校机关为例，通过问卷调查结合访谈等方法，了解高校机关党建和业务工作融合发展现状，探索建立高校机关党建和业务融合工作机制，以实现高校机关的卓越治理和高质量发展。

一、协同治理概念内涵

伴随着公共行政体系面临的越发复杂的压力与能力要求，20世纪90年代以来，协同治理（collaborative governance）作为一种交叉理论分析框架，被逐渐应用在公共管理理论研究和服务实践中。关于协同治理的概念，在法学、经济学、政治学、管理学、哲学等多学科中都有涉及，其具体定义学界并未达成明确共识，主要指的是多方主体在处理公共事务过程中相互协商、共同决策，并达成共识、开展合作的相对平等的治理模式。颜佳华等指出，协同治理的提出是为了通过利益相关方的协作和协同确保政策得以顺畅执行，强调充分协商、广泛参与、深度合作、共同行动。田培杰认为协同治理指的是多方利益相关者为共同社会问题的解决以适当方式进行的互动和决策、并共同承担责任后果的过程，具有公共性、多元性、互动性、正式性、主导性和动态性等特征。Rhodes总结提炼出协同治理的几个特征，分别是组织成员之间的依赖性、互动性与相互制约。季元杰通过运用协同治理理论对高校权力结构的变化进行了梳理，提出高校的权力结构发生了从传统的由上而下的单一向度的权力结构向互动式的多元扁平的权力结构的变迁，并从治理价值基础、机制建设和理性行为培育等方面探讨高校协同治理的构想，提出协同治理成为高校治理模式的应然选择。部分学者将协同治理理论应用到高校治理体系建设中。如，郑爱平等将协同治理理论引入高校企业廉洁监督体系建设，提出通过主体构架、过程、责任三部分的协同，打破碎片化监督格局，实现监督力量的高度统合和集聚，构建廉洁监督协同治理新模式。

在本研究中，协同治理强调的是参与主体的多元性、相对平等性、互动性和行动的共同结果。实际上，在我们的调查中，确实发现包括“双一流”建设高校在内，多数高校机关都面临着发展上的协同困境与治理难题。由于高校乃至教育系统整体设置规划存在机关协同上的先天不足与机制上的欠缺，各自为政、“两张皮”现象等的存在也说明高校机关单位存在治理的“碎片化”倾向，加之机关工作的行政化惯性与管理上的内卷化倾向，高校机关也不断遇到形式主义、官僚主义等问题。协同治理从根本上说，是指多元主体之间通过互相协调、建立合作、资源共享、共建发展等方式实现合作互助，对提升组织效能、实现协同善治提供了新的理论和实践视角。基于此，本研究从政治基础、主体协同、结构协同、监督协同、信息协同、领导协同、考核协同等7个维度入手，探索并构建主体明晰、多元互动、有机协同、层层传导、问责有力、正向激励“七位一体”的高校机关党建和事业发展深度融合、长效协同工作机制，切实发挥党建引领作用，推进高校机关高质量建设，更好地服务高校卓越学术、卓越育人的中心工作。

二、高校机关党建和业务工作协同融合现状与问题

课题组从高校机关的政治建设、作风建设、干部队伍建设和协同治理水平等方面展开调查，面向上海地区若干所一流建设高校和一流学科建设高校机关，共发放问卷602份，回收有效问卷600份，有效问卷率为99.67%。调查发现，上海“双一流”建设高校机关党建与业务融合发展取得一定成效，但鲜见相关的制度设计，在系统性推进深度融合方面还有努力空间。

（一）总体评价：高校机关党建和业务工作协同融合水平整体评价较好。坚持和加强党的全面领导是办好教育工作的根本保证。党的十八大以来，高校坚定不移地推动全面从严治党向纵深发展，高校机关党风廉政建设取得较好进展。在关于学校机关党建工作整体情况的调研中，受访者的满意度较高，平均为4.19。在对所在部门党建和业务工作的融合协同情况的调查中，认为“党建和业务工作密切协同，同部署同落实同考核”的占比7成。由上可知，高校机关部门内部党建和业务工作协同融合情况整体向好。当然也一定程度地存在重业务、轻党建现象，也存在游离于业务之外的无实质性成效的党建活动情况。

（二）价值取向：加强高校机关党建和业务工作协同融合共识较高。破解高校机关建设的“两张皮”，全面提升机关党建和业务工作协同融合水平，对于实现高质量发展、推进治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。在对“要加强党建和业务工作的深度融合”的认同度调查中，受访者的平均认同度高达4.29。形式主义官僚主义等作风问题长期困扰着高校机关和事业单位发展，2019年以来，党中央进一步强化整治四风问题，高校机关在整治形式主义和官僚主义上的作用显现，有近半数的受访者认为“很大程度消除了形式主义官僚主义”，仅有少部分认为“情况跟以前差不多”。

（三）机制协同：责任制协同落实欠缺机制保障。加强和改进机关党的建设，必须牵住责任制这个“牛鼻子”。根据调查，在落实基层党建责任制、党风廉政建设责任制、意识形态工作责任制的过程中，高校机关虽然建立起了责任制，但并未建立起有效的协同落实机制，仍存在各部门“自扫门前雪”等情况，有些具体工作虽有协同，但并未建立机制保障。高校受访者中，只有约3成认为“有相应机制、高效协同”。

对于落实“四责协同”机制的关键，高校的受访者在认知上存有差异。具体来说，一流建设高校的受访者较强调“党委书记落实第一责任”，而其他高校受访者更强调“各部门、各层级间的责任分配机制、问责机制的建立”。在落实“四责协同”机制中，抓的最好的是“党委主体责任”的明确与落实，认同比例高达49.17%，而选择“党委书记第一责任”“纪委监督责任”两项的均低于10%，这在一定程度上反映出受访者所在高校在落实党委书记第一责任、纪委监督责任上略显不足。对于所在高校在落实“四责协同”机制中的难点，“班子成员履行‘一岗双责’”是选择最多的，高达35.00%。

（四）信息协同：高校机关部门间存在信息壁垒。网络平台是高校党建和业务工作实现精准化与动态化管理的重要信息载体。在高校机关协同融合做得最不够的方面，信息协同是选择最高的，占比23.67%，其次两项选择较高的一个是行动执行协同，达到20.67%;另一个是信息协同的缺乏，其具体表现为党建归党建、业务归业务，二者的管理存在清晰切块、共享性与兼容性较差等问题。数据的分散与不兼容直接带来高校机关管理上的效率低下、沟通成本提高以及协作发展难度加大等问题。可见，打通机关内部各单位、部门之间的信息壁垒，提升信息化协同建设、强化信息传递是提升高校机关工作效率和治理效能的关键。

（五）执行协同：高校机关跨部门执行协同存在“推诿现象”。对跨部门协同推进工作情况，认为很满意的仅有24.3%。高达半数的受访者认为机关最需要克服的问题是“推诿现象”，另有各2成左右的受访者认为“执行力不强”和“缺位、错位现象”是最需要克服的问题。这说明，高校机关工作交叉的“结合部”推诿规避、甚至无人问津的情况确实存在。可见，机关内部分工过细带来一定的负面效应，机关部门间的协同机制缺失也是一个突出问题。

（六）监督协同：高校机关存在监督不平衡等问题。党的十八大以来，党内监督工作持续深化，不断开拓新局面、取得新进展。但高校严的氛围还没有完全形成。高校机关治理中存在着纪委监督、审计监督、巡视巡察监督、检查考核等多种监督形式。调查发现，高校监督工作存在统筹不够和不平衡现象。在认可度调查中，有近半数受访者对高校机关“日常监督还不到位，管理监督流于形式”“工作多条线落到支部、基层疲于应付”等表示认可。“避免重复监督”“避免多项监督在同一时段落到同一部门”“避免重形式轻整改”等3项是受访者认为目前最需要解决的问题，分别占比20.67%、19.24%、15.89%。

（七）队伍建设：高校机关人员培养与考核满意度较低。高校机关干部队伍建设是推进党建和业务协同融合的基础。随着高等教育现代化进程的不断推进，我国高校专业教师相关的聘任与评价制度在与世界一流大学对标的过程中不断改进，为高校提高人力资源优化配置、建设良性竞争激励机制提供了基础。但与之相对应，在高校“去行政化”的呼声中，一些高校片面地将“去行政化”与“去行政专业化”混淆，早早停掉了高教管理职称系列;简单地将“人员编制精简”与“精减管理队伍”混淆，机关管理人员的选用机制、激励机制和考评体系建设水平明显滞后于高校学科学术治理水平。关于“如何评价所在高校当前机关干部培养工作”，认为做得特别好的有约18.50%，同时，约23.83%的受访者认为“论资排辈、不太好，看个人关系或者发展受限、没有方向”。高达93.17%的受访者认为需要加强学校机关人员队伍建设。受访者对高校机关人员发展有关方面的满意度比较低，不到3.6分，其他对部门领导班子、本部门工作氛围、机关服务意识等方面满意度均在4分以上。

三、建立高校机关党建和业务工作协同融合的对策建议

高校机关处于承上启下的中枢位置、贯彻落实的关键环节。高校机关政策水平的高低、执行力的强弱，直接影响着高校立德树人根本任务的落实、制度机制的有效运转，是高校治理体系和治理能力的直观体现。在协同治理理论视域下，基于调研，本文认为，应当通过构建主体明晰、有机协同、层层传导、问责有力、正向激励的长效协同工作机制，做到建设内容上重组合、形式上重联合、方法上重协同、效果上重融合，实现目标上同向发力，主体上多元互动，责任上分工明晰，动力上自动互动联动，坚持以上率下、一级抓一级，一级带一级、层层抓落实，形成协同联动、齐抓共管、以问题和结果为导向的工作格局，从而提升高校机关建设的质量和效能，建设“让学校党委放心、让全校师生满意”的模范机关。本文从政治认同、领导协同、主体协同、结构协同、监督协同、信息协同、考核协同等7个维度出发，提出提升高校机关在党建和业务协同融合程度的对策建议如下。

（一）提高机关政治认同，夯实政治基础。强化政治建设在高校机关建设中的统领作用。高校机关首先是政治机关，把政治建设摆在首位，用党的创新理论武装头脑，坚定理想信念，做到旗帜鲜明地讲政治。增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”是高校机关的首要任务和崇高使命。习近平总书记强调，提高机关党的建设质量，必须做好“三个表率”。“三个表率”是政治要求，核心是讲政治。加强机关党建和业务工作的融合协同，必须把落实管党治党政治责任作为最根本的政治担当，不断提高政治站位，压紧压实高校党委全面从严管党治党政治责任，进一步完善学校“四责协同”机制。“四责协同”机制是一项系统工程，高校党委主体责任是根本，党委书记第一责任人责任是关键，纪委监督责任是保障，班子成员“一岗双责”是支撑。特别是要抓住“一岗双责”这个薄弱环节，确保“一岗双责”落实具体化、精细化、制度化，实现“四责协同”机制的横向协同与纵向联动。高校机关要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务构建新发展格局，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，确保习近平总书记和党中央决策部署在高校贯彻落实、落地生根。