新时代上海坚持党建引领加强基层治理现代化建设的实践及思考

[摘  要]

基层是城市治理的基础所在、重心所在、支撑所在。进入新时代，“党建引领基层治理”成为国家治理的重要政策议题和现实要求。习近平总书记对上海城市治理作出了一系列重要指示，为上海把握超大城市特点和规律，推进基层治理现代化提供了根本遵循。本文从党建组织引领、价值引领、“四治”引领、路径引领等方面总结了上海党建引领基层治理的实践经验，分析当前基层治理的突出问题，探究提升党建引领加强基层治理现代化建设的路径，旨在为上海更好坚持和加强党对基层治理的全面领导、全面提升基层治理现代化水平提供参考借鉴。

[关键词]新时代上海；党建引领；基层治理；现代化建设

[中图分类号]  D262    [文献标识码]  A    [文章编号]  1009-928X（2022）06-0069-06

进入中国特色社会主义新时代以来，习近平总书记多次强调要加强和创新基层社会治理。党的二十大报告指出，要健全城乡社区治理体系，提升社会治理效能，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。习近平总书记十分关心上海的基层治理，指出上海这种超大城市的管理应该“像绣花一样精细”，要“努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子”。因此，深入了解上海当前党建引领基层治理取得的经验成效，认真查找不足，并研究提出相关思考建议，以此为上海更好坚持和加强党对基层治理的全面领导、全面提升基层治理现代化水平提供参考借鉴，无疑具有重要意义。

一、新时代上海加强基层治理建设的基本做法和成效

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对“构建基层社会治理新格局”作出部署。2021年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的二十大提出要“健全城乡社区治理体系”，“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。这些都为加强和创新基层社会治理提供了科学指引。

上海加强党建引领基层治理，主要是指把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面，在党建引领下，加强街镇和城乡居村层面的基层社会治理，提升基层治理现代化水平。具体来说，就是通过坚持党建“组织引领”，增强基层党组织政治功能和组织力；坚持党建“价值引领”，向广大市民群众开展高质量综合性服务；坚持党建“‘四治’引领”，开展共建共治共享；通过坚持党建“路径引领”，整合资源，放大基层治理效应。

（一）加强党建“组织引领”，增强基层党组织政治功能和组织力。多年来，上海遵循“上层抓合力，基层抓活力”的原则，推进“总揽全局、协调各方”领导格局的形成发展，建立完善“两级政府、三级管理、四级网络”和“条块结合、以块为主”的城市管理体制，把社区党建作为社区管理和建设的核心，积极探索社会治理新格局。

党的十八大以来，习近平总书记对上海加强党的建设和社会治理提出明确要求，深刻指出：“创新社会治理、加强基层建设，核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新。”上海牢牢把握坚持党的领导这一根本，不断以党建破题超大城市治理，构建“全区域统筹、多方面联动、各领域融合”的工作格局，形成党建引领基层治理的最大特色。强调以提升组织力为重点，坚持把加强党建引领与严密组织体系结合起来，注重在经济社会发展最活跃的经络上植入党建基因，让党的全面领导沿着严密组织体系到底到边。坚持系统谋划、上下贯通，构建城市基层党建四级联动体系。市委把方向、管全局，区委是“一线指挥部”履行第一责任，街道党工委是“龙头”履行直接责任，居民区等基层党组织是“战斗堡垒”，履行具体责任。着力深化街道党政机构和行政管理体制改革，积极构建党委领导、党政统筹、简约高效的街道管理体制，并向街道党工委下放“五项权力”，强化街道抓党建、抓治理、抓服务的核心职能。依托四级组织体系、责任体系、制度体系，把绣花一样精准精细的工作要求落实到城市社会治理的各个层面。通过用党的政治优势、组织优势有效整合政府、市场、社会等各方面力量，形成共建共治共享的良好局面。

新冠肺炎疫情防控期间，上海强化群防群控、联防联控，四级联动体系转为战时体系，统筹100多万名市区两级机关企事业单位党员干部和各方面力量参与社区抗疫，推动72万余名在职党员闻令而动，引导31.3万名社区党员就地转化，组建24支市级党员先锋突击队，投放1.1万余名干部参与拔点攻坚，“组织网”化身“防护网”；积极推动复工复产、危中寻机，真正把党的政治优势、组织优势转化为企业的竞争优势、发展优势。同时，各级基层党组织把党的神经末梢延伸到居民区和楼组，建立党建引领基层治理的“六级响应”体系，集中力量做好“雪中送炭”“雨中撑伞”的工作，在社区筑起一道道安全防护墙。

（二）加强党建“价值引领”，全力建设“人民城市”。习近平总书记视察上海时指出，城市是人民的城市，人民城市为人民。上海市委坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，认真践行“人民城市”重要理念，加强党建价值引领，向市民群众广泛开展综合性服务，努力做到亲民有真感情，爱民有真措施，利民有真成效。

以党建引领加强和创新基层社会治理，离不开坚强的基层党组织领导，也离不开必要的财力保障。为此，上海着力夯实城市基层党组织，坚持工作重心下移，骨干力量下沉，物质支撑下沉，责权利对称下沉。构建“条围绕块转、机关围绕基层转、基层围绕群众转”机制，确保基层治理始终有魂、有序、有力。加强以服务基层为导向的考核评议，鼓励优秀人才往基层积聚，加强资源配置为基层提供强有力支撑。着力抓好党支部书记、职业化党务工作者和党建工作志愿者三支队伍建设，选优建强基层党组织带头人队伍。创设“新时代好班长——居村党组织书记论坛”，集中“学”理论思想、现场“看”示范样板、登台“讲”经验做法，在老带新、传帮带中实现教学相长，让好干部扎根基层、奉献基层。加强阵地建设，所有街道建立社区党建服务中心，延伸设立1万多个基层党建服务站点，形成布局合理、功能配套的党建服务网络，着力推动服务触手可及。

着力加强基层党建和社会治理的良性互动。上海聚焦社会治理的薄弱环节、老百姓所需所盼的难点痛点，把各部门支持社区的政策、投向社区的资金、面向社区的项目整合起来、统筹使用，实现人往基层走、钱往基层投、政策向基层倾斜。在社会治理攻难题、破瓶颈、补短板、强弱项、惠民生的实践中，坚持党组织始终“引领在一线、服务在一线、凝聚在一线”，坚持精准发力，取得“一江一河”高质量贯通开放、“工业锈带”变“生活秀带、发展绣带”、“五违四必”区域环境综合整治、“早餐工程”、加装电梯、垃圾分类成为新时尚，中心城区成片二级旧里以下房屋改造全面收官，以及抓党建促乡村振兴、让郊区农村群众共享改革发展成果等成效。

（三）加强党建“‘四治’引领”，着力促进共建共治共享。推进党建引领基层治理，必须坚持系统治理、依法治理。2021年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要坚持党对基层治理的全面领导，坚持共建共治共享，建立自治、法治、德治相结合的基层治理体系，使基层治理能力现代化水平明显提高。为此，上海坚持把准方向、激发活力，加强党建“四治”（自治、共治、德治、法治）引领，探索利益共享、责任共担的新机制，努力促进社会和谐稳定。

强化党建引领自治。健全以居民区党组织为核心、居委会为主导、居民为主体，多方参与、良性互动的居民区治理架构，普遍推行党组织主导的听证会、协调会、评议会等社区“三会”制度。闵行区首创“红色物业”，普陀区率先探索成立“楼委会”，黄浦区在没有业委会的里弄成立居民执委会等，都是在党建引领下加强基层自治的有效探索。

强化党建引领共治。落实街道党工委领导下的社区代表会议和社区委员会制度，完善党建引领的共治议题的形成、项目实施、效果评估机制。静安区整合各方资源打造“美丽家园”、长宁区“黄金城道共建共治委员会”、杨浦区“两委三会四议”机制等，有效提升了共治平台的常态化运转和回应诉求的能力。

强化党建引领德治。开展理想信念教育，推进群众性精神文明创建活动、公民道德建设和家庭文明建设，为市民提供思想引领、精神力量和人文关怀。长宁区充分发挥社会主义核心价值观引领作用，着力推进市民修身主题活动，继续蝉联“全国文明城区”称号。

强化党建引领法治。围绕法治上海建设，倡导契约精神、规则理念、秩序意识，开展法律服务进社区活动，组织群众制定并践行社区公约、村规民约，推动社会治理在法治轨道上运行。青浦区在全市首创“三网融合”“平安青浦指标体系”等，推动平安青浦和法治青浦建设呈现新局面。

（四）加强党建“路径引领”，放大基层治理效应。党的十八大以来，上海继续坚持“单位党建、区域党建、行业党建互联互补互动”的重要思路和要求，以区域化党建为引领，着力打造多层次、扁平化、融合式组织平台，不断健全资源整合型党建工作模式，打破行政壁垒，把区域内关系互不隶属、层级高低不同、领域多元多样的各类党组织连接起来，实现上下联动、区域统筹、各方协同、资源整合、综合施策、基层托底、共建共享。积极探索以党建联建模式将党的工作向工程建设覆盖，凝聚更多主体的多方面联动，推进北横通道等一系列重大工程建设顺利开展，让民生工程真正成为民心工程。

党建联建模式在解决一系列单一主体力不从心、行政力量难以入手的地方取得令人信服的成效。包括在长三角一体化党建、毗邻党建、“三地四城”（嘉定、温州、昆山、太仓）同圈党建、进博一线党建联盟、“自贸区临港新片区党建工作与新片区建设同谋划、同推进”、“结对百镇千村，助推乡村振兴”行动，以及党建引领物业治理、空港建设、架空线入地等重点、难点工作中，有效推动不同层级、不同隶属关系的党组织和党员协同共进。

二、当前上海基层治理存在的问题及分析

上海党建引领基层治理在取得很大成效的同时，随着经济社会的快速发展，基层社会结构发生较大改变，群众的利益诉求也变得更加复杂化和多元化，新形势下的经济社会发展要求和近年来疫情防控带来的巨大挑战，使得基层治理面临的形势较为复杂，主要体现在以下几个方面。

（一）基层迅速高效组织动员能力有待提升。高速发展使得上海城市社会发生深刻变化，基层党组织开展社会动员面临新的挑战。一是基层组织体系还需进一步严密，以此实现党的组织覆盖和工作全覆盖，更好地发挥党的群众组织力和社会号召力。二是多元主体和社会组织参与基层社会治理的活力还不够，街镇统筹协调多元力量参与基层社会治理的能力还需进一步增强，条块相互支持、相互配合的协同机制需要进一步完善。三是基层工作对口条线多，往往是“上面千条线，下面一根针”，每个居民区的基层组织涉及20多个工作条线，平时所做台账起码有50—60项，基层干部负担重、压力大，重复劳动偏重。四是形式主义依然有，部分居委会平时所做台账中的相当一部分是为了应付检查，存在冗杂繁复和低效的问题。五是居委会行政化倾向明显，动员群众、依靠群众的能力不足，无法有效推进社区治理。

（二）城市“绣花”治理要求与群众多元需求尚有差距。随着经济社会的不断发展，群众的需求更加多元化，上海“绣花”治理要求与群众多元需求尚有差距。基层应急管理能力存在短板，全社会共同防控体系需要进一步深化完善。民生保障需要进一步提升，城乡养老、幼儿托育、旧区改造、小区治理等群众关心的事情仍需加力推进。城市公共空间总量规模偏低，各街镇区域存在公共服务设施分布不均衡、服务群众能级有待提升的问题。农村呈现空巢社会结构，乡村基层治理水平需要进一步加强。党群服务体系功能建设仍存在发展不平衡问题，许多街镇的党群服务中心力量配置不足，且缺乏专业化的运营团队支持，服务基层质量有待进一步提高。

（三）自治、共治、德治、法治建设需要进一步加强。随着城市的发展，上海城乡社区以较快的速度成为陌生人社会，客观上急需提升社会群体参与基层建设的意识。但是许多居村各类议事决策规则不够健全，乡规民约模板化问题仍然存在，社会组织结构性发展不平衡、服务能力较弱，再加上人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的基层治理的文化氛围和法治意识不够浓厚，影响和阻碍了自治、德治、法治在基层治理中作用的发挥。同时，基层民主协商制度合力稍弱。上海在街镇层次实际上至少有两个民主协商议事制度载体：区域化党建载体和社区委员会。在实践中，如果缺乏更高水平的顶层设计则很容易出现两者不相兼容的现象。此外，在涉及城市公共管理、公共安全的高频事项的依法处置上，街道不能直接行使执法权，造成执法权领域的责权利不统一。