社区社会组织发展的二元结构及其策略

[摘  要]

社区社会组织是基层社会治理中的重要治理平台，基于社区社会组织的政治功能、治理功能、结构功能与文化功能，党和国家在基层治理中高度重视对社区社会组织的培育和发展。由于社区党组织（居委会）的“选择性培育”和“代表性覆盖”，社区社会组织面临着活力不足的发展困境。本文认为，社区社会组织的发展需要平衡“自上而下社区社会组织”与“自下而上社区社会组织”的二元结构。社区党组织和居委会需要同时兼顾“赋能”和“枢纽”双重策略，发挥社区社会组织的“志愿队”和“蓄水池”的功能，实现对社区治理活力和秩序的平衡。

[关键词]社区社会组织；社区动员；社会吸纳；基层社会治理

[中图分类号]  C916    [文献标识码]  A    [文章编号]  1009-928X（2022）06-0075-07

社会参与是城市基层治理的重要维度，社会参与的范围和质量决定着基层社会治理的能力和效果。社区参与需要找到合适的组织形式，在社区建设提出以来，社区社会组织是社区中推动居民动员和参与的主要形式。因此，国家民政部始终将社区社会组织发展作为推动社区治理的重要载体，近年来多次下发文件强调发挥社区社会组织的作用。但是对于社区党组织和居委会而言，如何形成与社区社会组织良性互动、共同发展的格局，始终是基层治理的重点和难点问题。

一、社区社会组织参与治理的基层性与成长性

所谓社区社会组织，是指由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。这一定义有两个方面的基本内涵。一是社区社会组织有比较清晰的活动边界，产生于社区内部，并主要在社区内发挥作用和功能。二是与专业社会组织不同，它通常规模较小，未经正式的登记注册，属于社区居民自我组织和管理而形成的社会组织。

社区社会组织在基层社会中不可或缺，发挥着4方面重要功能：一是组织动员。作为一个群众性政党，中国共产党始终强调党的群众工作，并通过一定的组织形式实现党与社会之间的连接，密切党与群众的关系。社区社会组织就是社区党组织联系、组织和动员社会的主要载体。二是参与治理。在单位制向社区制转型的过程中，基层治理的资源总体上呈现出单位多而社区少的状况。对于社区居委会来说，可以动员的治理主体和可以利用的治理资源都相对缺乏。在现有环境中，社区社会组织是居委会可以利用的少数主体性社区资源之一。三是均衡结构。社区作为基层治理的基本单元，存在着一定的结构失衡。一方面，作为一个共同体，社区缺乏集体意识、共同意志和公共性的再生机制，在社区治理难题面前，居民往往只能通过个人主义的、异质性手段和方法解决；另一方面，在法定意义上作为居民自治的居委会，在实践中也存在较强的行政化趋势。社区社会组织作为居民自组织，在一定程度上能够弥补社区内个人主义与公共性，自治性与行政化之间的失衡。四是关系营造。与西方追求个人主义的精神传统不同，中国的文化基因更注重和谐的社群关系。社区治理的方向应该是让居民拥有归属认同，在社区治理中不能忽视“人”的关系与情感这一重要维度。社区需要能够凝聚社区居民情感、促进居民交流的渠道平台，社区社会组织在密切社群关系和提升情感温度方面，可以发挥重要的平台作用。因此，对于基层社区而言，社区社会组织不仅有政治功能、治理功能、结构功能，还有文化功能。

党和国家在基层治理中高度重视对社区社会组织的培育和发展。一方面，在社会组织管理体制改革中，率先放开对社区社会组织的登记限制。2011年，《民政事业发展第十二个五年规划》中提出拓展社会组织直接登记范围，推行社区社会组织备案制度。2013年党的十八届三中全会以后，民政部根据国务院机构改革和职能转变方案和全会决定，开始实施行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类4类社会组织直接登记的试点工作。2016年，《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出要推动登记制度改革。中办、国办印发的《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》，明确提出要大力培育发展社区社会组织，降低准入门槛。同年，在《民政事业发展第十三个五年规划》中制定了直接登记的社会组织分类标准。2017年，民政部印发《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，又提出对暂时未达到登记条件的社区社会组织，由街道办事处（乡镇政府）实施管理和加强指导，从而基本确定了社区社会组织备案制度。

另一方面，基于疫情防控的工作经验，政府机构更加重视社区治理中社会力量的动员和参与。突出表现在民政部再次强调对社区社会组织的培育和扶持。2020年12月，民政部出台了《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021—2023年）》，提出从2021年起用3年时间，通过“邻里守望”“共建共治共享”“共创平安”“文化铸魂”等4个系列，开展培育发展社区社会组织专项行动。2021年，上海市民政局下发了《关于高质量发展上海社区社会组织的指导意见》和《上海市高质量发展社区社会组织专项行动实施方案》两个文件（简称1+1文件），要求到2023年底，培育一批有活力、有公信力、有品牌影响力的优秀社区社会组织。2022年8月，民政部和中央文明办联合发布《关于推动社区社会组织广泛参与新时代文明实践活动的通知》，要求引导社区社会组织充分发挥贴近群众生活、了解群众需求、服务灵活高效等优势，以志愿服务为主要形式，广泛参与新时代文明实践活动。

尽管在理论和政策层面都十分重视，但是在基层实践中，社区社会组织的培育和发展却一直存在许多问题。其中，主要表现在3个方面：一是专业性不足，社区社会组织多是以兴趣性、志愿性组织为主，虽然对社区的嵌入程度较高，但是专业性程度偏低，无法承担社区急需的专业化社会工作。二是参与度不高，即便是在非专业要求的社区日常工作中，社区社会组织所能动员的人力物力，主动参与社区社会组织及各类活动的人员也十分有限。三是老龄化程度高，从社区居委会的角度看，参与社区社会组织的居民以老年人为主，因此其工作能力和行为能力也具有一定限制。

但即便如此，仍不能忽略社区社会组织不可替代的作用。社区社会组织的意义不能仅从实际效用的角度考虑，而要兼顾其独特性。在社会治理的基层体制中，“区、街、居”三级在社会组织管理中的权限不同。正式登记的社会组织，一般以区民政局为主管单位和登记机关，而未达登记条件的社区社会组织在街镇备案。因此，实力较强的专业社会组织主要服从区级政府管理，同时在具体工作中与区和街镇两级进行项目合作。而狭义上的社区社会组织，主要指以本社区居民为主要力量，主要在社区党组织和居委会指导下活动的非正式社会组织。社区社会组织通常大多数未正式登记，达到一定规模的也仅是在社区党组织（居委会）承认条件下在街镇备案。

因此，社区社会组织具有基层性和成长性两个特点：第一，基层性。对于社区党组织（居委会）而言，作为城市治理体系的最基层，社区社会组织是社区党组织（居委会）动员、引领和依靠的主要对象。相较于专业社会组织而言，社区社会组织与居委会等群众自治组织的关系距离最近、最密切。第二，成长性。所有的社会组织都会经历一个由无到有、由小到大、由弱变强的过程。从某种意义上说，今天非专业的社会组织都有可能在培育和支持中发展为专业化的社会组织。因此，尽管当前社区社会组织的专业化能力普遍偏弱，但依然是城市基层治理体系和治理能力现代化的重要依靠，值得社区党组织（居委会）从社区发展的维度高度重视。

二、社区党组织（居委会）支持社区社会组织发展的培育策略

基层性和成长性使得社区社会组织与社区党组织之间有着天然紧密的关系。从基层性方面看，在街镇备案之前，社区社会组织首先要得到社区党组织和居委会的认可，街镇对社区社会组织的备案也会首先征求社区党组织和居委会的意见；而对于规模较小，组织分散，不具备备案条件的社区社会组织，有关文件明确由社区党组织领导、居委会对其活动进行指导和管理。从成长性方面看，尽管社区对活动较为规范、成规模、具有一定专业化能力的社会组织需求较强，但在社区资源相对缺乏的情况下，党组织和居委会可以通过对社区社会组织的培育，使其成长为社区所需要的特定社会组织。

因此，一方面，社区社会组织在成长为专业社会组织之前，对社区党组织和居委会具有依赖性，倾向于得到社区支持。另一方面，社区党组织和居委会也对社区社会组织十分重视。换言之，社区党组织（居委会）的培育和社区社会组织的成长在基层实践中一体两面。

在基层社会治理中，社区党组织（居委会）对社区社会组织之间的主导性关系是通过一定的策略来实现的。不过，社区党组织（居委会）所采取的策略与市、区、街三级政府及派出机构的策略具有明显不同。

对于市、区两级政府而言，一方面通过民政部门对社会组织的登记审批制度，加强对社会组织的领导；另一方面也通过对社会组织赋予不同的职能、开放不同的领域、给予不同的资源，对各类社会组织的发展提供条件。街镇政府则有所不同，镇作为最基层的政府组织，街道作为基层政府派出机构，它们没有对社会组织的审批管理权限。但是，由于承担着兜底性的社会治理职能，街镇政府可以通过项目制管理，通过培育平台、孵化项目等各类支持性的政策，吸引各类社会组织加强与街镇的联系。相比较而言，社区党组织（居委会）既无法定管理权限，所能提供的项目资源也非常有限，难以对成熟的专业社会组织产生影响。因此，在与社会组织之间的关系上，社区党组织（居委会）发挥主导性作用，常常采取支持社区社会组织从“无”到“有”的“培育”策略。

“培育”是社区党组织（居委会）与社区内部组织化力量互动的主要策略。所谓“培育”，具有两个方面的含义：第一，与社区党组织（居委会）发生紧密联系的社区社会组织，常常会经历“从无到有”的过程，换言之，它们通常是由社区党组织（居委会）帮助建立起来的。第二，在培育过程中，培育什么样的社区社会组织、通过何种方式培育、社会组织负责人是谁、发挥什么功能，社区党组织（居委会）都具有较大的主导权。社区党组织（居委会）在某种程度上承担着“导演”的角色，设定了社区社会组织发展的情境和剧本。

与上述两方面相关，“自上而下”的以“培育”为主的社区社会组织策略，具有两方面鲜明特征。第一，选择性培育。“选择性”本身首先是一种政治策略。有学者指出，无论是政党还是行政组织在建立与社会组织的关联关系时，首先是一个“甄别”过程，或者是一个“承认与选择”的过程。社区党组织（居委会）通过制定一定的培育计划，有选择的支持部分社区群众团体的发展，只有获得社区党组织（居委会）选择的群众团体，才能被认可为社区社会组织。社区党组织（居委会）选择哪些群众团体进行支持，主要有4方面影响因素：一是安全性，对基层治理体系有较高的政治认同；二是品牌性，有利于通过工作创新形成治理品牌；三是关系性，与社区党组织（居委会）的社会距离和心理距离较近；四是功效性，能够以社会角色帮助居委会承担一定的工作或解决一定的治理难题。第二，代表性覆盖。有学者指出：“在创新社会管理、构建和谐社会与服务型政府政策精神的倡导与激励之下，地方政府或下级官员具有强烈的政治动机选择政治敏感度低，且兼具深化市场经济发展、维护社会稳定功效的社会组织管理制度作为改革对象。”不过，“选择”策略并不意味着社区社会组织的发展是随意或片面的。由于在社区治理中承担着一定的兜底职能，社区党组织（居委会）在支持社区社会组织发展时，既强调社区社会组织对居民区治理单元的全覆盖，也强调社区社会组织的典型性和代表性。因此，或许社区社会组织的专业性程度并不高，但却以其独特的代表性，通常覆盖了社区中的标准化治理单元，如楼组、网格等。

三、培育过程中社区社会组织的型态分析

过去20年中，社区社会组织不仅仅数量上取得了长足的进步，从类型上看，社区社会组织的类型也更加规范多元。而这种更加规范和多元的社区社会组织，完善了居民区治理的组织体系，同时为社区党组织（居委会）开展社区治理工作提供了十分重要的组织支持。总体上看，社区社会组织具有6种类型。