深圳如何让创新引领发展？

进入四十不惑之年，深圳肩头的担子愈发沉重。

9月7日，海关总署印发《支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放若干措施》的通知，出台18条举措支持深圳前海全面深化改革开放。这是深圳对接香港发展的一项重任。

现在的深圳，既要为粤港澳大湾区的建设探索前路，还要作为社会主义先行先试示范区，为中国寻找可复制、可推广的治理经验，担子不可谓不重。然而，作为亚洲城市的佼佼者，当下，深圳自身也面临诸多挑战：全球化逆潮下，产业攀升的步伐能走多远？这座素以包容著称的城市，如何维持宝贵的城市品格？

按照深圳市“十四五”规划及2035年远景目标，到本世纪中叶，深圳应该要成为全球标杆城市，“让世界刮目相看”。在百年未有之大变局下，如何实现这一目标，正在拷问深圳的治理智慧。

从2021年4月底，《财经》记者开始深圳调研，并专访了深圳市原副市长、哈尔滨工业大学（深圳）经管学院教授唐杰。彼时，深圳的困难和挑战还没有眼下如此复杂，但如果观察这座城市的变化逻辑，这篇对谈有相当的启发。

进入政界之前，唐杰已经深耕经济学研究16年。1979年，他就读于南开大学经济学专业并获得博士学位，而后从事教学研究，作为富布莱特项目教授前往美国宾夕法尼亚大学，与国际学者探讨研究中国宏观经济与中国空间经济均衡等话题。1995年，唐杰南下深圳，在综合开发研究院专注于应用经济研究，开始见证并参与深圳改革、变迁的路程。

1998年，唐杰调入深圳市政府从事政策与规划研究工作。2009年至2015年，他任深圳市副市长、党组成员，分管过发改、办公厅、国资、监察、外事、卫生、人事、统计等多个部门。此后，唐杰重回学界，成为哈尔滨工业大学（深圳）经管学院教授，将近20年的政府治理经验与经济学术逻辑再次结合起来，观察深圳。

在2021年4月的采访中，唐杰对深圳的法治建设、制造链条、创新机制、深圳与周边城市的竞合关系、人才政策等话题进行了深入剖析。这些珍贵的碎片和拼图足够透彻、坦诚，充满对深圳的情谊。深圳未来何去何从？答案或许逐渐清晰。

深圳产业空心化是伪命题

《财经》：以前深圳可以大胆放手去试，现在深圳从经济特区变为先行示范区之后，创新模式似乎变成顶层设计与地方实验相结合的清单式改革。这是不是意味着深圳的创新空间变小了？

唐杰：我觉得这里有方法论的问题。当年我们启动改革的时候，就充分认识到了集中计划经济体制理论与现实的深刻矛盾，改革开放就是要冲破传统体制对经济发展的束缚。我们的基本原则是坚持国家统一、党的领导，采取渐进方式，先是实现市场机制对传统计划体制的替换，而后是建立起发达高效的市场经济机制。

40多年来，我们始终要破解一个本质问题，要确定中国特色社会主义市场经济的 “四梁八柱”，要从动态角度保持和不断提升我国特有的体制机制的国际竞争优势。要把制度规范化，还要清楚地看到，我国幅员广阔人口众多，经济社会发展阶段差异显著，各地方的经济历史文化与空间区位传承各不相同，全国还要从实际出发，实事求是地解决具有共性但又有鲜明特殊性的具体问题。

改革初期，所谓变通性做法是，见了红灯绕着走，见了黄灯抢着走，见了绿灯加快走。随着改革的不断深化，我们探索更加有效的规范与灵活创新平衡，既要鼓励地方摸着石头过河，也要强化制度的规范性。

《财经》：深圳还能像以前那样特别大胆地创新一些制度，最后让中央去认可吗？

唐杰：我个人看中央这回强调最多的是法律。深圳今后有没有可能大量的事项以法律来保障呢？深圳立法，报到国务院或是全国人大，允许了就可以做。这个权按道理来讲就是授了，有法可依的授权是一个重要的突破。

深圳既往的立法实践取得很大的进展，截至2020年7月，深圳市人大常委会立法件数达到约370部，覆盖了经济社会生活的主要方面。立法的有效性不仅要看立法的件数，还要看立法修订的件数。随着经济社会的发展，要与时俱进修改法律，法治水平才会不断提高。可以统计到的深圳人大常委会修订了225件立法。

当然，深圳的立法水平还有不断提高的空间，重点是提高立法技术水平，对违法现象和违法处罚做出更加清晰的规定，有效减少执法过程的自由裁量权，防止出现因立法技术水平不高造成的法律执行结果的不公平。

《财经》：困扰深圳创新的还有什么？

唐杰：我觉得还是敢闯敢试敢为天下先的创新与承担的精神。深圳很成功，成功了就可能产生惰性。当然也有一种可能，中央集中的审批权多了，职权也还不够清晰。地方需要花很大的力气去获得审批，积极性可能受到影响。十九大报告提出完善国家治理体系，其中要关注中央和地方的责任与权力的合理划分问题。

《财经》：顶层设计和下面地方的试验怎么结合？

唐杰：从一定意义说，不断地深化改革的目标就是要合理划分职权。严格的立法、良好的执法，应当是简政放权是前提和基础。对深圳而言取决于两个方面，一是你还有没有改革开放时敢闯敢试敢为天下先的初心？二是你有没有如此专业化的能力？改革不是说推出一项政策就行了，制度是个演化的过程。演化就一定要有破有立，破除旧的不利于高质量发展的管理方式，建立起有利于转型发展的新机制。回顾40年改革开放历程，深圳寻常却奇绝的发展本质就是不断完善中国特色社会主义市场机制、立规矩的过程。

《财经》：您怎么看过去大刀阔斧的改革逻辑？

唐杰：当年深圳率先改革开放，形成1000多项改革创新，核心是为全国走向市场经济探路。总体看，当年中央确定了渐进式改革的路径，以双轨制方式，推进增量改革，放开部分中央审批事权，允许计划外产品以高于计划价格的市场价格销售。极大地调动了企业和自然人的生产积极性，在比较短的时间内，解决了集中计划体制下长期存在的短缺经济顽疾。大多数瓶颈行业，特别是居民的消费品行业，以市场价格激励更大的增量，快速实现了供求平衡。这为最终取消传统的价格扭曲、资源配置失衡的集中型计划经济奠定了运转有效的市场机制。产品供求均衡，价格机制有效，传统集中型计划经济体制在改革开放中自然而然地走向解体并消失，不是简单地“批”出来的，而是在渐进式改革中的制度演化过程。

《财经》：深圳在改革开放40年中培育了华为、比亚迪、大疆、中兴这些大牛企业，现在可能更多需要有一个梯队式的进展，赋能中小企业，才能和以前成长起来的大企业勾连成产业链组。您觉得这是不是深圳的特点？

唐杰：是的。深圳产业发展的一个重要特点就是通过专业化分工构成了大中小企业相互关联的庞大的富有活力的产业集群。能够成为著名的优秀企业并不简单地依赖规模，而是能不能在分工产业链上不断提高自身的创新能力。有些中小企业的产出规模并不很大，但在全球细分化产业链上排在数一数二的位置。当期的创新能力、动态的创新能力能否具有国际竞争优势是创新发展的关键。

从此意义上说，简单地追逐大企业并不是一个城市和地区甚至国家最优增长策略。我们应当注意防止出现以有为政府为口号实施大企业优先的地方性产业政策。现在是新能源汽车热，很多城市竞相发展新能源汽车，在短期内可能有利于本地经济发展，从长期看，对我国新能源汽车产业发展可能是有害的。改革开放初期，全国曾经有2000多家汽车厂，有几百家空调、电视机生产厂，在资本密集程度和规模经济要求很高的化纤产业中也存在着几十家低水平达不到规模经济的化纤企业。目前，各地都做有为政府，一个省、一个市甚至一个县都要搞产业政策，结果可能将相互关联的产业联系用行政化的方式切断了。

《财经》：现在深圳产业面临的突出问题是大量制造业企业外迁到东莞、惠州，未来深圳需要填补制造业离开的空白，以防止产业空心化吗？

唐杰：我个人不成熟的看法是，对中心城市产业变化套上产业空心化的标签恐怕是个伪命题。首先，中心城市与非中心城市核心差别是单位土地产出和人口密度高。核心城市的竞争力来自种高产田，就是单位土地创造出更多的产出。客观上分析，制造业对土地依赖要远高于数字产业等创新产业和生产性服务业，从种高产田的角度，制造业会逐步离开中心市场。其次，城市的规模结构与企业的规模结构很相似，不能只有核心大城市，没有中小城市，大中小城市合理分布构成了相互分工合作的城市群。城市间如何分工呢？核心大城市经济活动和人口密度高，从趋势上看会聚集更多的依赖创新人才的创新产业，而不是需要较多土地的制造业。中小城市经济活动和人口密度低，会聚集更多的大规模制造业。当土地（经济）密度越来越高的时候，制造业企业就会因为土地价格上升，向周边中小城市迁移。

此时，核心大城市要留住制造业就会面临一个两难悖论，降低土地价格需要降低经济活动或人口密度，或者是对制造业企业进行土地价格补贴。但从长期看两者均是不可持续的，降低密度相当于从核心大城市降为中小城市;进行补贴会引来更多的土地需求量大的制造业企业，造成土地价格进一步上升。由此可以看出，核心大城市的制造业企业随着经济发展水平的提高逐步外迁，是经济发展过程不可逆转的趋势。合适的政策选择是，以城市群而不是单一城市，以市场机制为基础进行产业配置。核心大城市引领创新，为中小城市的制造业提供创新与生产服务。中小城市对外迁产业的吸引力还在于要形成良好的公共服务和比核心城市更便捷的医疗环境与具有一致性教育条件。在实践中，一些地方重视用税收减免和低价土地政策吸引企业，但不注重提供良好的公共服务就很难吸引企业进入。

《财经》：一座城市具有产业与人口流动性是保持竞争力的关键，您如何看？

唐杰：我个人是赞同这个观点的。保持产业和人口的流动性并不意味着地方政府对经济和社会发展问题放任自流。硅谷是世界创新的标杆，标杆的含义是什么呢？是指过去一个甲子，硅谷经历了一波一波的衰落，又一波一波兴起。创新产业不断地在硅谷荟萃成长，传统产业如大浪淘沙似地流向其他地区。大量企业和人口像潮水一样汹涌而来又退潮而去。其中的原因就是产业和人口的聚集引起低创新性产业外迁，经济衰退，成本下降，又会有新一批的创新人才集结，形成新一轮的创新产业的创业高潮。这就是熊彼特说的“破坏性创新”。

城市不应以行政边界为界

《财经》：深圳正在做区域的枢纽？比如深莞、深惠。

唐杰：十多年前的深圳城市规划就提出了向东、向西、向南、向北的发展城市策略。在广东珠三角规划纲要中提出了深莞惠都市圈的概念，粤港澳大湾区规划明确了深圳的核心引擎的枢纽地位。市、省、国家规划对深圳的定位逐步提高，未来需要做的是如同上海将规划定位扎实落地，这其中既需要深圳有责任担当，主动作为，也需要省与国家层面的支持。要从整体发展策略上加快解决交通等基础设施、城市发展规划、公共服务的衔接问题。