国土空间规划视角下的耕地保护

摘要 分析我国耕地保护发展历程、新形势下国土空间规划中耕地保护新要求，对新疆耕地现状及挑战进行总结。当前新疆耕地保护主要面临来自水资源匮乏、耕地质量低而不稳、存在非农化非粮化现象、土地污染、国际形势等方面的风险和挑战，由此提出新疆耕地保护首先应摸清耕地现状，严控建设占用，加强用途管制与质量建设，开展轮作休耕，保障生态安全，从而落实国土空间规划保护目标。

关键词 国土空间规划;耕地保护对策;新疆;耕地现状

中图分类号 F301.21  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2022）07-0073-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.07.018

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Cultivated Land Protection from the Perspective of Land Space Planning—Taking Xinjiang as an Example

ZHENG Yu

（China GEO-Engineering Corporation Land and Environment Improvement Center，Urumqi，Xinjiang 830000）

Abstract This paper analyzed the development process of cultivated land protection in China and the new requirements of cultivated land protection in land space planning under the new situation， and summarized the current situation and challenges of cultivated land in Xinjiang. At present， the cultivated land protection in Xinjiang was mainly faced with the risks and challenges from the lack of water resources， the low and unstable quality of cultivated land， the non-agricultural and non grain phenomenon， the land pollution and the international situation. Therefore， it was proposed that the cultivated land protection in Xinjiang should first find out the current situation of cultivated land， strictly control the construction occupation， strengthen the use control and quality construction， and carry out the rotation fallow to ensure ecological security， so as to implement the goal of land and space planning and protection.

Key words Land space planning;Cultivated land protection countermeasures;Xinjiang;Current situation of cultivated land

耕地是关系十几亿人吃饭的大事，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”，是耕地保护和粮食安全的底线，是维护国家安全的重要基石。2019年5月23日，中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成[1]，国土空间规划是谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具[2]，是优化生态环境保护、保障粮食安全、促进国土资源集约利用的国家意志导向，是推进生态文明建设的关键举措[3]。2021年中央一号文件将提升粮食和重要农产品供给保障能力，作为加快推进农业现代化的首要任务，凸显了耕地保护在“三农”工作中的重要地位[4]。在建立国土空间规划体系、推进“多规合一”的过程中，必须将耕地保护作为底线约束，层层严格落实到位，以保障粮食生产安全[5]。

新疆地处祖国西北边陲，地域辽阔，土地资源丰富，是我国面积最大、交界邻国最多、陆地国界线最长的省级行政区，作为“丝绸之路经济带核心区”，其在民族团结、国家统一和对外经济文化交流中都具有举足轻重的地位，对新疆开展国土空间规划中的耕地保护研究具有重要意义。鉴于此，笔者梳理了我国耕地保护发展历程，并分析了新形势下国土空间规划对耕地保护的新要求，摸清当前新疆耕地的现状与挑战，提出新的历史时期耕地保护的初步设想与对策，以期为完善新疆国土空间规划耕地保护提供理论参考与借鉴。

1 我国耕地保护的政策

我国耕地保护经历了长期的发展过程，此前也有众多学者对耕地保护政策的发展进行了研究，根据刘新卫等[6-8]的研究，我国耕地保护政策历史沿革主要经历了5个时期，分别是耕地保护政策早期探索（1978—1985年）、耕地保护政策基本形成（1986—1996年）、耕地保护政策制度体系初步形成（1997—2003年）、耕地保护政策制度体系基本完善（2004—2013年）、耕地保护政策体系趋于成熟（2014年至今），实现了从政府意识到基本国策转变、从单一治标向体系治本转变、从政府主体向多元共治转变、从数量保护到“三位一体”保护转变[9]。

1978—1985年，我国致力于推进经济和社会全面发展，大力开展农村经营制度改革，解放了农村生产力，工业化、城镇化速度不断加快，工程项目陆续开建，农民建房和乡镇企业也逐步兴起，由于对耕地保护的重要性认识不足，导致期间全国耕地净减少330.00万hm2，年均净减少47.14万hm2。面对耕地锐减，中央政府及时对耕地保护开展早期探索，出台政策提出通过开荒增加耕地面积，基本建设和农村建房不能乱占滥用耕地。

1986—1996年是耕地保护政策制定的起步期，伴随改革开放我国经济不断发展，国内城镇与农村基础设施建设速度加快，耕地数量仍在流失，期间全国耕地净减少310.38万hm2，年均净减少34.49万hm2。1986年，土地管理局成立并出台《土地管理法》对建设用地审批和毁坏耕地处罚等进行了规定。在此期间，中央政府连续出台多项政策，包括《关于切实做好耕地占用税征收工作的通知》（1989年）、《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》（1992年）、《基本农田保护条例》（1994年）、《关于立即制止乱占耕地的通知》（1995年）、严格管理耕地在农业结构调整中的减损和在建设过程中的占用，充分运用行政执法监督耕地保护，并建立健全基本农田保护制度，划定基本农田保护区并实行特殊保护。

1997—2003年，由于前期出台的耕地保护政策执行效益逐渐降低，加上重化工企业生产、城镇化、林业重点工程等用地需求不断增加，期间全国耕地净减少662.25万hm2，年均净减少110.37万hm2，耕地保护又面临重大挑战。中央政府在先有耕地保护政策的经验基础上，出台了《冻结非农业建设项目占用耕地规定》（1997年）、《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（1997年）、《关于坚决贯彻执行中央继续冻结非农业建设项目占用耕地决策的通知》（1998年）等政策，提出冻结建设用地审批，保持耕地数量动态平衡，占用耕地要与土地开发复垦挂钩。1998年国土资源部成立，修订了《土地管理法》《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》，出台《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（1999年）、《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（1999年）、《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》（2000年）、《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》（2001年）、《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》（2003年）等政策，提出要对耕地与基本农田实行特殊保护，并明确提出耕地占补平衡。

2004—2013年，我国经济社会发展进入近10年来最好时期，工业化城镇化迅猛发展、新农村建设全面展开、人们对于改善环境诉求增加等，鉴于前期耕地保护政策制度的良好基础，耕地减少势头受到一定遏制，期间全国耕地净减少165.71万hm2，年均净减少41.43万hm2。在此基础上，中央政府仍将耕地保护问题作为重点，进一步落实耕地占补平衡政策，推进城乡建设用地增减挂钩试点，强化控制建设占用耕地，出台了《关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》（2008年）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（2008年）、《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（2009年）等政策，落实耕地保护责任。并将耕地保护的重点由数量保护转向数量与质量共同保护，提出《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（2005年）、《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》（2009年）、《补充耕地质量验收评定工作规范》（2011年）、《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》（2012年）等政策。同时，出台了一系列耕地保护目标考核、监督管理、监测监管制度，加快推进了耕地与基本农田数据库的建设。

2014年至今，中央经济工作会议、党的十九大等对新形势下耕地保护又提出新的要求，出台了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（2014年）、《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（2014年）、《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（2016年）、《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（2017年）、《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（2017年）、《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（2018年）、《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（2018年）、《自然资源部关于实施跨省域补充耕地国家统筹有关问题的通知》（2018年）、《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（2019年）、《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（2019年）、《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（2020年）、《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（2020年）等一系列政策，强调要“像保护大熊猫一样保护耕地”，继续坚持最严格的耕地保护制度，以耕地数量、质量、生态“三位一体”保护为目标，守住耕地与永久基本农田红线，制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，强化监测监管，扎实有效地推进耕地保护监督工作。

2 新形势下国土空间规划对耕地保护的要求

国土空间规划对推进“多规合一”、加强自然资源管理、完善我国空间治理体系、协调经济高质量发展与绿色发展关系具有重要意义[3]。自然资源部于2019年5月发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，强化底线约束，为可持续发展预留空间”。2019年10月出台《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，要求“落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将3条控制性作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。”在国土空间规划中，需要统筹协调3条控制性的划定与落实，在保证生态安全的情况下，摸清耕地底数，确定耕地保有量与永久基本农田保护面积，落实耕地保护。