古树名木保护：发展历程·内涵辨析与制度构建

摘要  系统梳理了改革开放以来我国古树名木保护的发展历程，指出了当前我国古树名木保护取得的成效，但也存在保护意识不强、资金投入不足、擅自移植、非法买卖等破坏行为严重的突出问题。运用资源环境经济学理论剖析了古树名木的属性，指出古树名木具有森林资源、公共物品和不可移动文物的属性，提出了古树名木保护的内涵是价值保护、生境保护和产权保护，进而从建立古树名木普查制度、养护制度、价值评估制度、生态保护补偿制度和社会参与制度等方面，提出了构建我国古树名木保护制度的政策建议。

关键词  古树名木;保护;发展历程;保护内涵;保护制度

中图分类号  S 788   文献标识码  A    文章编号  0517-6611（2022）15-0098-04

doi： 10.3969/j.issn.0517-6611.2022.15.026

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Protection of Ancient and Famous Trees： Development Course， Connotation Discrimination and System Construction

WANG Feng1，2

（1.Research Institute of Forestry Policy and Information， Chinese Academy of Forestry， Beijing 100091;2. Chinese Society of Forestry， Beijing 100091）

Abstract  The development of protection of ancient and famous trees in China since the reform and opening up was systematically reviewed， and it is pointed out that the protection of ancient and famous trees in China has achieved remarkable results， but there are also serious problems such as weak protection awareness， insufficient capital investment， unauthorized transplantation， illegal trading and other destructive acts. Based on the theory of Resource and Environment Economics， this paper analyzes the attributes of ancient and famous trees， and points out that ancient and famous trees have the attributes of forest resources， public goods and immovable cultural relics， and puts forward that the connotation of ancient and famous trees protection is value protection， habitat protection and property right protection，from the establishment of the ancient and famous trees census system， conservation system， value evaluation system， ecological protection compensation system and social participation system， this paper puts forward some policy suggestions on the establishment of the ancient and famous trees protection system.

Key words  Ancient and famous trees;Protection;Development course;Protection connotation;Protection system

古树是指树龄在100年以上的树木，名木是指具有重要历史、文化、科学、景观价值和重要纪念意义的树木[1]。我国古树名木资源丰富，根据2012年全国绿化委员会开展的古树名木资源调查，全国共有古树名木1 200余万株。其中，1级古树（500年以上）约35万株，2级古树（300～499年）约210万株，3级古树1 000余万株，名木7万株。近年来，保护珍贵的古树名木资源越来越受到全社会的关注和重视，2015年4月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求，对重要生态系统和物种资源实施强制性保护，保护珍稀濒危野生动植物、古树名木及自然生境[2]。2018年1月发布的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调，要全面保护古树名木[3]。《中华人民共和国环境保护法》第二十九条规定：各级人民政府对古树名木应当采取措施予以保护，严禁破坏[4]。2019年新修订的《中华人民共和国森林法》第四十条明确规定“国家保护古树名木和珍贵树木。禁止破坏古树名木和珍贵树木及其生存的自然环境[5]。”各级政府，特别是林业和城市建设主管部门先后出台了一系列政策措施，古树名木保护工作取得了显著成效[6]。但是目前仍存在认识不到位，保护意识不强，资金投入不足，保护措施不力，管理手段单一等问题，擅自移植、非法砍伐、买卖古树名木等人为破坏行为时有发生，古树名木 保护面临的形势十分严峻[1]。因此，全面认识古树名木的保护价值和保护内涵，推进古树名木保护法律法规和制度建设势在必行。笔者系统回顾了我国古树名木保护的发展历程，通过对古树名木的属性进行分析，提出了古树名木保护的内涵，进而提出了古树名木保护制度构建的建议。

1 古树名木保护的发展历程

自古以来，我国就有崇拜树木、保护树木的优良传统，大量古树名木通过法律法规、乡规民约等形式得以保存。近现代以来，由于战争、大规模开发等因素导致古树名木资源遭到破坏。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国逐渐认识到古树名木的重要价值，稳步推进古树名木保护，相关历程大致可以分为3个阶段。

1.1 古树名木保护的起步阶段（1978—1995年）

改革开放以后，我国的古树名木保护事业开始得到发展，这一时期成立了全国绿化委员会，出台了关于古树保护的部门规章等规范性文件，出台了首部古树保护的地方法规，逐步开展了古树资源普查和调查。部分学者通过实地调查，统计分析当地古树名木的现状和问题，提出加强古树名木保护的建议[7-9]。这一时期的古树名木保护侧重于城市、乡村居民区和风景名胜区的古树名木。1982年国务院成立了中央绿化委员会，后改称全国绿化委员会，办公室设在原林业部，负责组织开展全国古树名木的普查、保护工作[10]。1982年原国家城市建设总局印发《关于加强城市和风景名胜区古树名木保护管理的意见》，提出了古树名木是国家的财富，要像文物那样进行保护管理，严禁砍伐、移植，严防人为和自然的损害[11]。1983年上海市颁布了全国首部《古树名木保护管理规定》，针对古树名木的普查、保护措施、禁止行为、养护复壮、移植、违法行为处罚等方面进行了原则性的规定。

1.2 古树名木保护的曲折发展阶段（1996—2011年）

这一时期我国出台了国家层面的首个关于古树保护的规范性文件和部门规章，开展了首次全国古树名木资源普查，初步掌握了我国古树的资源状况，部分地区开展了古树保护的地方立法工作。20世纪90年代中后期以来，我国的城镇化和工业化快速发展，古树名木保护面临着前所未有的挑战。“大树进城”、非法移植买卖古树现象日益猖獗，古树名木保护的矛盾日益突出。1996年，全国绿化委员会印发了《关于加强保护古树名木工作的决定》和《实施方案》，北京、江西等5省（区、市）人大常委会或人民政府颁布了关于进一步加强古树名木保护管理工作的地方性法律法规。部分省（区、市）陆续开展了古树名木资源的普查、建档和挂牌保护等基础性工作。2000年，住建部发布了《城市古树名木保护管理办法》，加强对城市范围内古树名木的保护和管理。相关决定和管理办法虽有古树名木保护的有关规定，但整体而言，有关规定不全面，职责不明确，处罚不严，局限性较大，难以有效保护古树名木。2001年，全国绿化委员会、原国家林业局开展了首次全国古树名木普查建档工作，普查汇总结果显示我国共有古树285.3万株。首次古树名木普查虽然普查范围有限，但也为后续古树名木保护政策的制定奠定了坚实的基础。针对部分地区移植大树、古树进城的现象，2009年全国绿化委员会、原国家林业局下发了《关于禁止大树古树移植进城的通知》，提出要采取切实有效的措施，坚决遏制大树古树进城之风。

这一时期，我国古树名木保护事业在曲折中前进，破坏、非法买卖古树、管理不当造成古树衰败、死亡的新闻见诸报端。与此同时，认养古树、古树公园、古树投保等保护古树的措施也在探索中逐步开展。1995年，上海市在全国率先发起认养古树活动，上海市园林管理局将200棵古树名木3～20年的投标保护权、肖像拥有权和无害使用权委托上海市古树名木保护办公室进行有偿转让，发动社会各界“认养”管理古树。2002年，上海嘉定区安亭镇古树公园是国内首批建设的古树公园，古树公园以古树为保护主体，通过建设主题公园，保护古树的生长环境，弘扬古树文化，这是十分有意义的尝试。2009年重庆市某民营企业为该市文化宫内的20株古树购买古树保险，保额400万元，这是国内首单古树保险。

1.3 古树名木保护的快速发展阶段（2012年至今）

进入新时代以来，随着我国对生态文明和美丽中国建设的逐步重视，我国古树名木保护工作迎来了快速发展的阶段。党的十九大报告对生态文明建设进行了整体部署，提出了“人与自然和谐共生”的生态观，要加大生态系统保护力度。这说明全社会对古树名木保护的重视提高到了前所未有的高度。这一时期，保护古树首次写入《森林法》，启动了国家层面古树保护立法工作，出台了加强古树保护的规范性文件，组织开展了第二次全国古树名木资源普查，首次发布了古树保护相关的国家标准和一系列行业标准，开展了全国首例古树环境公益诉讼，古树保护事业正行稳致远。

2016年全国绿化委员会发布了《关于进一步加强古树名木保护管理的意见》，系统提出了新时代我国古树名木保护的指导思想、基本原则和总体目标，明确了古树名木保护管理的主要任务，是新时代古树名木保护工作的重要遵循。2017年全国绿化委员会印发的《全民义务植树尽责形式管理办法（试行）》明确了认养和保护古树可以折算全民义务植树任务。2019年新修订的《森林法》第四十条明确规定“国家保护古树名木和珍贵树木。禁止破坏古树名木和珍贵树木及其生存的自然环境。”为古树名木保护提供了法制保障。2017年，全国绿化委员会办公室组织开展了第二次全国古树名木资源普查，目前已经初步完成。各地加快古树名木保护立法，广西、浙江等6省（区）相继出台了地方性古树名木保护法律法规，为国家层面的古树名木保护立法提供了良好的基础。2020年，国家林业和草原局启动了古树名木保护立法研究工作，在前期相关研究的基础上，推动国家层面古树名木保护法规的制定[12]。

这一时期，我国古树保护科学研究和标准体系建设取得长足的进展，学者对包括文化价值、景观价值在内的古树综合价值有更深入的研究，建立了全国和部分区域的古树资源信息管理系统，开展了全国首批古树名木抢救复壮试点，抢救复壮了北京北海的“白袍将军”、浙江景宁大漈“柳杉王”等一批国内有影响的重点古树。2014年，中国林业科学研究院采用扦插技术成功繁殖了黄帝手植柏幼15株苗，标志着我国古树扩繁保护取得突破性进展。2016年发布了《城市古树名木养护和复壮工程技术规范》（GB/T 51168—2016），这是我国首个古树保护的国家标准。国家林业和气象主管部门相继出台了古树普查、鉴定、生长与环境监测技术、管护、复壮和防雷等技术规范，北京、山东、上海、安徽等地也出台了古树保护的相关地方标准，我国古树保护的技术标准体系初见雏形。