江西省深化集体林权制度改革的实践成效及发展对策

摘要 以江西省为例，从林权流转、森林质量、新型林业经营主体、林业特色产业等方面，介绍了江西省深化集体林权制度改革的实践措施和成效，并在此基础上分析了改革中存在的问题，提出了未来发展的对策与建议。

关键词 集体林权制度改革;林权流转;新型林业经营主体

中图分类号 F 326.2  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2022）16-0087-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.16.023

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Practical Results and Development Countermeasures in Deepening the Reform of Collective Forest Property Right System in Jiangxi Province

LIU Biao-biao1， LI Xuan2， LIU Xiao-bing1

（1.Beijing New Rural Construction Research Base，School of Economics and Management，Beijing University of Agriculture，Beijing 102206; 2. College of Economics and Management，China Agricultural University，Beijing 100091）

Abstract Taking Jiangxi Province as an example， the practical measures and results of deepening the reform of collective forest right system in Jiangxi Province were introduced from the aspects of forest right transfer， forest quality， new forestry management subjects and forestry characteristic industries， the problems existing in the reform were analyzed， and countermeasures and suggestions for future development were put forward.

Key words Collective forest right system reform;Forest right circulation;New forestry management entity

江西省是我国南方重点林业省，林业用地面积达1 079万hm2，森林覆盖率为61.2%，集体林分山到户率达82.5%，发放林权证613.4万本，产权明晰率达98.5%。但江西省丰富的山林资源并未发挥出应有的效益，林业发展呈逐年下滑趋势。2004年，中共中央国务院发布《关于加快林业发展的决定》，提出加强我国林业建设，维护生态安全[1]。同年，江西省在全国率先开展集体林权制度改革，并于2008年完成新一轮集体林权制度主体改革任务，进一步明晰了省内林地林木的所有权、使用权，实现了“山定权、树定根、人定心”。在新一轮集体林权制度主体改革基本完成后，2014年江西省率先启动以促进林地流转为主的林权配套改革，通过积极探索推进林地流转、创新资源管理、推动产业发展等改革工作，形成了一批可复制、可推广的经验做法，为我国深化集体林权制度改革提供了实践基础。

关于深化集体林权制度改革的实践与探索，目前学界已有较为丰富的研究成果。在全国大力开展集体林权制度改革宏观大背景下，刘浩等[2-5]通过分析全国代表性省区数据对我国集体林权制度改革取得的成效和现状进行了总结性客观评价，并提出当前存在的问题及相关对策;刘璨[6]以我国集体林权流转制度为切入点，回顾集体林权流转制度改革的历程，提出集体林权流转制度改革的核心议题和未来发展路径选择。在全国各省市相继推进深化集体林权制度改革的进程中，张毓峰等[7-12]对云南、新疆、福建等地区的集体林权制度改革的成效、问题及对策进行了系统性的梳理分析;齐联等[13]梳理了浙江、福建、江西、辽宁等省推进集体林权制度的探索与创新成果，提供了丰富的地方创新实践素材。

集体林权制度改革是一个不断演进的过程。江西省作为我国林业大省，整理总结当前深化集体林权制度改革的经验和矛盾十分必要。目前，有关近年来江西省深化集体林权制度改革的实践成效研究尚鲜见报道。笔者基于江西省集体林权制度改革的相关文献和调研资料，介绍了江西省深化集体林权制度改革的实践经验及创新措施，剖析了江西省当前改革存在的问题，并提出了进一步改革的对策和建议。

1 实践成效分析

1.1 稳步推进林权流转，构建“三权分置”新格局

随着江西省深化集体林权制度改革的进程逐步推进，产权捆绑、相关法律法规未健全、流转信息不对称等林权流转问题逐步显现，降低了林业经营主体对林权流转的经营积极性，阻碍了适度规模经营改革进程。江西省以“三权分置”为突破口，建立健全林权流转新格局，大力加强服务水平，促进林权流转主体体系与配套体系协调发展。

1.1.1 实行“三权分置”。集体林权制度主体改革结束后，由于林地承包权和经营权被严密捆绑，经营权和承包权在部分林地流转行为中被共同流转，使农户丧失了与其集体之间的承包关系，脱离了集体，不利于农村集体公有制的发展[14]。三权分置，是落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，积极引导和鼓励农户通过转包、出租、互换、入股等方式进行林地流转，引导和推进林地适度经营规模经营。其主要目的就是将林地流转经营权从承包经营权中分离出来，让农户在更广的范围内进行更灵活的规模化经营，不仅可以解决粗放经营、生存率低下等问题，还可以培育现代林业新型经营主体，提高林农劳动生产率、林地产出率和林业科技水平，进而提升林业的集约化、专业化、组织化、社会化水平。2016年，国务院办公厅颁布《关于完善集体林权制度的实施意见》，提出推进集体林地“三权分置”，推行林地经营权流转证制度，实现流转合同约定的林木采伐、林权抵押等权能，形成林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局[15]。据相关统计，江西省各县市按照产权规律和林业经营特点，建立健全“三权分置”运行机制，取得重大成效，截至2020年底，累计林地流转面积186.67万hm2，占全省林地总面积的17.30%，累计发放林权抵押贷款252.79亿元，贷款余额86.87亿元，为1.6万户林农发放信用贷款5.25亿元。

1.1.2 规范林权流转。一是健全法律法规。农户作为林地流转的主体，文化素质普遍偏低，在流转程序不规范、相关法律法规不健全的情况下，部分权益并未得到落实，在有些人的非法利用下，农户合法权益容易成为部分不法分子牟取暴利的工具。为确保林权流转程序的公正、公开、真实，2016—2019年出台《江西省集体林权流转管理服务体系建设指南》《江西省集体林权流转管理服务平台操作细则》《江西省林业局关于加强集体林权流转管理积极推进过渡期林地经营权登记工作的通知》《江西省集体林权流转管理办法》等文件，从总体要求、总体目标、主要工作内容等方面提出了具体的管理办法与规范措施，规范全省深化集体林权制度改革的工作，同时明确林权流转办理要求及程序，为进一步深化集体林权制度改革提供了有力的政策保障，也促使江西省林地流转顺利进入常态化管理。二是健全林权流转服务体系，提升服务水平。为确保相关政策落实到位、农户权益得到有效保障，江西省以林业审批程序为切入点，推进各级林权流转管理服务体系建设，启动开展乡、村两级服务平台试点，同时按照“放管服”要求，实行林业审批一站式办理服务，促进林地流转更加顺畅、规范、有序。

1.2 制订科学管理制度，精准提升森林质量

森林作为陆地生态系统的主体，在物质生产、生态防护和社会公益等方面发挥着巨大作用，不仅能为农业、工业生产提供原料，还能通过净化空气、防风固沙等有效改善地球生态环境。面对酸雨、沙尘暴等自然灾害，兴建森林将有效地改善自然环境。在森林建设方面，森林面积的扩大更受人们关注，森林质量的提升往往被忽略，这也导致了森林质量出现了一系列问题：长期不合理采伐导致林木生长不良，人工林生产力下降，天然林退化;“只造不管”，低质低效林改造工作之后，导致林分生产力低，生态功能差。江西省从森林管理制度出发，建立森林示范基地，提升森林资源监管水平，精准提升森林质量。

1.2.1 开展森林经营样板基地建设。2017年，江西省林业厅发布《关于做好省级森林经营样板基地建设工作的通知》，在崇义县等20个县（市、林地）开展森林经营样板基地建设，旨在进一步提升江西省森林质量，推动低产低效林改造和森林抚育工作。示范林的类型以森林质量提升为主，选择不同林分在各个生长周期阶段中采取的森林经营措施作为示范林的主要建设内容，为江西省精准提升森林质量提供可复制的有效经验和措施。崇义县作为试点县之一，根据其森林资源状况和现有林地经营水平，以及不同经营主体、森林类型、林分状况等因子，分别设立了六大类13小类的森林经营样板林，积极探索总结推广了适合南方林区丰产高效的经营理论和技术模式，建成了3.4万hm2森林经营样板示范林基地。

1.2.2 实行森林科学经营模式。一是全面实施林业分类经营。2015年江西省林业厅发布《江西省林业发展“十三五”和中长期规划》，提出坚持政府主导和市场调节相结合的原则，实行林业分类经营。按照分区施策、分类经营的要求，江西省将全省林区划分为生态公益林和商品林，管严管住生态公益林，放开放活商品林。二是以县为单位制定森林经营方案，明确森林经营方向。以崇义县为例，该县在县级层面编制了《崇义县级森林经营规划（2016—2050年）》。乡镇林场层面自2013年全面启动了国有林场、商品林场、民营林场、乡镇和经营大户的森林经营方案编制实施工作，其中，国有林场和2个较大型的民营林场制定实施了标准的森林经营方案，其他经营大户、民营林场和村集体制定实施简易森林经营方案，从而使森林经营开启科学经营模式。

1.2.3 提高森林资源监管水平。一是建立数字管理监测平台。为加强森林资源档案建设，江西省林业规划院开发了资源管理地理信息系统、公益林管理信息系统，森林资源数据管理和信息查询、伐区作业设计、公益林管理等初步实现了数字化。同时，建立营林档案电子数据库，真实、准确、清晰地记录森林资源从造林、设计、抚育到采伐的一系列营林活动，为林业生产经营提供第一手资料。二是全面推行林长制，严格森林资源保护管理，提升森林资源质量，提高森林资源监管水平[16]。截至目前，江西省的省、市、县、乡、村五级林长共有将近5万人，还有基层监管员5 000余人、专职护林员2万余人。

1.3 扶持培育新型林业经营主体，增强林业改革内生动力

以“明晰产权，承包到户”为主要任务的集体林权制度主体改革使广大农户成为集体林地经营的主体，但分散的林业经营模式极大程度地制约了现代林业专业化、规模化、集约化的发展之路。扶持培育新型林业经营主体，能够突破小规模、分散经营的格局，增强林业规模化经营，使林农享受到改革带来的巨大红利，提高林农经营的积极性，增强林业改革的内生动力。江西省以政策优惠为主，科学引导为辅，创新发展模式，大力扶持新型林业经营主体发展，提高全省林业规模化经营。截至2021年，江西省共培育林业专业大户4 637户、家庭林场660个、农民林业专业合作社2 700个。

1.3.1 “优惠”“优先”政策吸引。2017年，江西省林业厅颁布《关于印发江西省林地适度规模经营奖补办法（试行）的通知》，安排资金对林地适度规模经营进行奖补，发挥林地适度规模经营财政奖补的积极导向作用。同时，对以建设新型林业经营主体为目的的流转，优先解决木材指标，优先纳入项目造林计划，优先开展林权贷款评估，优先办理流转登记政策，免费提供合同鉴定，免费提供流转表册，免费办理抵押登记，办理流转实行上门服务的“三免两优先一上门”服务，切实解决经营主体发展中存在的实际困难。

1.3.2 科学引导。2015年，江西省林业厅颁布《关于印发江西省林业科技发展规划（2013—2020）的通知》，提出林业科技特派员指导创业行动，培育科技示范大户，转化推广科技成果，组织林业科技人员深入生产第一线，开展多种形式的科技下乡行动。以遂川县为例，近几年该县在每个村、每个新型林业经营主体都安排了县科技特派员和乡镇技术推广员，免费提供技术支持，指导经营规划，免费编制经营方案，按精准帮扶的要求进行“一对一”产业帮扶，推动产业的发展。