我国农村“以地养老”模式的现实困境及应对措施

摘要 面对人口老龄化的不断深化，我国农村养老问题愈加突出，政府及社会各界根据现实需要提出将养老与土地结合起来，通过“以地养老”模式保障老年人的晚年生活。探索实践中，政府不断加强政策制度支持，社会持续关注和积极参与养老服务供给，老年人的养老观念也开始由传统逐步向现代转变。但通过具体分析发现，面对持续提升的农村养老需求，当前“以地养老”模式仍面临着法规政策不完善、社会资源投入不足、农村老年人“以地养老”的观念尚待建立等现实困境。鉴于此，提出在探索完善“以地养老”模式时，应进一步完善“以地养老”法律法规，加大吸引社会资本对“以地养老”的投入力度，引导人们树立“以地养老”观念等应对措施。

关键词 农村;以地养老;养老观念

中图分类号 F323.89文献标识码 A文章编号 0517-6611（2022）19-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.19.061

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Realistic Predicament and Countermeasures of “Providing for the Aged with Land” in Rural Areas of China

ZHANG Rui-hong， LI Xin-yue

（Business School， Henan Normal University， Xinxiang， Henan 453007）

Abstract In the face of the deepening of the population aging， the problem of providing for the aged in rural areas is becoming more and more prominent. According to the actual needs， the government and all sectors of society propose to combine the old-age care with the land care， so as to guarantee the old-age life of the old people through the mode of “providing for the aged with land”. In the exploration and practice， the government constantly strengthens the policy system support， the society continuously pays attention to and actively participates in the old-age service supply， the old people’s old-age idea also starts to transform from the tradition gradually to the modern. However， through specific analysis， we find that in the face of the continuously increasing demand for old-age support in rural areas， at present， the mode of “providing for the aged with land” is still faced with such practical difficulties as imperfect laws and policies， insufficient investment of social resources， and the concept of “providing for the aged with land” for the rural elderly yet to be established. In view of this， it is proposed that we should further improve the laws and regulations of “providing for the aged with land” and increase the investment of attracting social capital into “providing for the aged with land” when we explore and perfect the mode of “providing for the aged with land”， guiding people to set up the concept of “providing for the aged with land” and other countermeasures.

Key words Countryside;Support the aged by land;The concept of providing for the aged

根据1956年联合国划定的人口老龄化标准，我国于1999年进入了老龄化社会。20多年来，随着经济社会快速发展，我国人口老龄化程度持续深化。世界卫生组织根据65岁以上人口占总人口比达到7%、14%和20%，把一国或地区划分为老龄化社会、老龄社会和超老龄社会3个阶段。根据2021年全国第七次人口普查公布的结果，我国60岁、65岁以上人口占比例分别为18.71%和13.50%，处于老龄化社会后期，距超老龄社会非常接近[1]。同时，我国人口老龄化水平城乡差异显著，农村60岁、65岁以上人口占比分别为23.81%、17.72%，远高于全国平均水平[1]。可见，我国养老问题的重点在农村，当务之急是如何开拓资源解决农村规模庞大的老年群体养老需求。

我国农村老年人传统养老方式主要有2种：一种是费孝通先生提出的“反馈模式”的家庭赡养[2];另一种则是依托新型农村社会养老保险，由国家和政府对老人提供基本生活保障的社会养老。这2种模式在为老年人提供养老保障的同时，也存在环境条件受限、供给不足等问题[3]。尤其是随着我国工业化和城镇化进程的加速，农村青壮年劳动力纷纷外出务工，老年人则仍留在农村生活，致使农村“空心村”、空巢老人显著增多;再加上生育政策的持续作用及生育观念的逐步转变，农村家庭规模不断缩小，传统的养儿防老观念遭到冲击，第七次全国人口普查结果显示，我国家庭平均人口已经从10年前的3.10人减少到2.62人，显示家庭养老功能正逐渐弱化。同时，长期受城乡二元体制的影响，新农保的养老保障水平较弱，难以有效满足老年人的基本养老需要。

党的十八大以来，我国高度重视养老服务体系建设，并取得显著成效。十九大以来，为积极应对人口老龄化，根据决策部署国务院先后印发了《关于推进养老服务发展的意见（国办发〔2019〕5号）》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》等，指出人口老龄化是我国今后较长一段时期的基本国情，要持续完善人口老龄化制度框架，逐步建立多层次养老服务体系，以有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。新时期面对我国农村养老需求的迅速提升，为激发农村养老资源供给，有效满足人们养老服务需求，提出盘活土地资产，“以地养老”的新型农村养老模式，实践探索中该模式初见成效，但同时在法规政策、资源投入及养老观念等方面仍面临诸多问题，亟待通过相应努力予以解决[4]。

1 文献综述

目前，对于“以地养老”模式，学术界主要从以下几个方面展开探讨：一是土地保障作用的分析。温铁军[5]认为，我国农村土地承载着农业生产和农民社会保障的双重功能，并且随着人口的不断增加，保障重于生产。李永萍[6]则指出，相比于传统社会，当前土地对年轻人的保障功能在逐步减弱，但在我国还未建立城乡统一的社会保障体系的情况下，土地对农村老年人依然具有较强的保障作用。而黄建强等[7]通过测算得出，土地收益不足、养老保障水平低下，不足以支撑农村老人的基本生活需求。二是“以地养老”模式的界定。夏柱智[4]认为“以地养老”是指农村老年人通过耕种承包的土地，获得农产品及收入，自主地满足养老需求的模式。郑风田[8]则认为农村老年人以土地承包经营权和宅基地使用权换取养老资金和服务，其类似于城市的“以房养老”[9]。三是“以地养老”模式的现实选择。聂志平等[10]指出“以地养老”模式是指将土地视为一种资源，入股并委托公司和企业进行管理和经营，从所获得的利润中抽取一定的比例，作为养老储蓄金，逐月支取。陈晓琳等[11]认为该模式是农民将土地、宅基地使用权交由村集体或第三方统一进行规模化生产，将土地流转的收益返还给老年人，或建设老年公寓等安排老年人集中居住、分户生活，老年公寓提供基本的饮食、医疗、文化等服务。

以上关于“以地养老”问题的探讨，为该研究提供了重要参考。虽然关于土地保障作用和“以地养老”模式的分析中，不同学者提出了不同观点，但笔者认为，土地对农村养老保障的贡献是不可否认的，“以地养老”模式的不同选择不是非此即彼的关系，利用土地实现自给自足主要针对有劳动能力的老年人，而对没有劳动能力的高龄老人来说，通过转让土地、宅基地的使用权获得养老资源支持则更符合现实需要。从长远发展来看，通过村集体或第三方对土地进行统一管理，将老年人集中起来入住养老院这一“以地养老”模式更符合农村老人的养老需求。通过文献梳理可知，已有研究多是从宏、微观层面分析界定“以地养老”模式，但结合具体实践，指出存在的问题并提出建议的研究比较少。为此，该研究通过对“以地养老”模式的现状进行分析，指出实践中面临的现实困境，并提出相应的对策建议，以期为该模式的持续推行与发展提供支持。

2 农村“以地养老”模式的发展现状

目前，我国农村60岁、65 岁以上老人分别有1.21亿和0.90亿，面对如此庞大的老年人群，急需开拓养老资源，满足现实养老需求。为此，探索实践中提出“以地养老”模式，将养老与土地结合起来，发挥土地的多重功能，以保障老年人的晚年生活。当前，围绕“以地养老”模式，政府不断加强政策制度支持，社会各界持续关注和积极参与养老服务供给，老年人的养老观念也由传统逐步向现代转变。

2.1 政府日益重视农村养老问题，不断加强“以地养老”政策制度支持

随着农村养老问题的日益突出，政府加大了对农村养老模式探索实践的政策支持力度。一方面，积极推进乡村养老服务供给。2017年，党的十九大报告指出，要实施乡村振兴战略，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，“三农”问题的核心是农民问题，乡村振兴战略为解决农民养老问题提供了政策支持。2021年，中央一号文件提出了要健全县、乡、村3级养老服务网络，推动村级幸福院等养老服务设施建设，发展普惠型、互助型养老，为农村养老问题作出了更加具体系统的指导，为“以地养老”模式提供了发展方向。如山东沂源县东里镇在国家政策的指导下，于2021年建立起了互助幸福院，探索出“以地养老”“互助养老”新模式。另一方面，加快完善土地确权。2014年，新的土地制度改革将土地的所有权、承包权和经营权分开，对农村土地进行确权颁证。截至2020年底，全国农村承包地确权登记基本完成，土地确权颁证率达96%，这使得老年人拥有了稳定的土地承包权，为“以地养老”提供了制度支持和保障。

2.2 社会各界持续关注农村养老需求，积极参与“以地养老”服务供给

在政府一系列政策制度的推动引导下，社会各界持续关注农村养老需求，并通过多方合作，积极努力探索“以地养老”服务供给，针对老年人对“以地养老”需求的差异性，提供不同的“以地养老”支持方式。

首先，企业或种粮大户等经营主体通过土地流转建立农业合作社，通过集中大规模经营或投资利润更高的项目，为老人获取更多的养老资金。据国家统计局最新统计显示，我国60岁以上的人口中，60～69岁的低龄老人占比达55.83%，这些低龄老年人大多身体状况良好，可以从事相对较轻强度的田间劳动发挥余热。因此，农村低龄老人主要选择土地流转入股合作社，并通过参与简单的田间劳动管理获得分红、工资和租金等多种收益，老年人通过该“以地养老”方式，不仅可以养活自己，必要时还可补贴子女。