推动农业高质量发展面临的挑战及启示

摘要 阿荣旗作为全国和内蒙古自治区的农村改革试点，在农村土地流转、培育新型农业经营主体、农村剩余劳动力转移就业等方面进行有效探索，积极推动农业高质量发展。但是，仍存在耕地零散而不利于规模化经营、配套政策难以跟进使新型经营主体发展滞后、中小农户发展缺乏相应的扶持等挑战。应从科学规划农地、优化新型农业经营主体发展环境、切实保障中小农户权益等3个方面进行思考，以期对推动农业高质量发展有所启示。

关键词 农村土地流转;新型农业经营主体;中小农户权益

中图分类号 F323.3文献标识码 A文章编号 0517-6611（2022）19-0258-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.19.062

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Challenges and Enlightenment of Promoting High-quality Development of Agriculture—A Case Study of the Arong County

YONG Hai， WEN Ming， HUA Rui et al

（1.Institute of Pastoral Development， Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot，Inner Mongolia 010010;2.Institute of Economics， Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot，Inner Mongolia 010010）

Abstract Arong Banner， as a pilot project for many agricultural and rural reforms in the country and Inner Mongolia Autonomous Region， effective exploration is carried out in the circulation of rural land， the cultivation of new agricultural management entities， and the transfer of rural surplus labor. Also actively promote the high-quality development of agriculture. However， there are still challenges such as scattered cultivated land which is not conducive to large-scale operation， supporting policies are difficult to follow up， making the development of new business entities lag behind， small and medium-sized farmers lacks the corresponding support. So scientific planning of farmland， optimization of the development environment of new agricultural management entities and effective protection of the rights and interests of small and medium-sized farmers should be considered， in order to provide inspiration for promoting the high-quality development of agriculture.

Key words Rural land circulation;New agricultural management entities;Rights and interests of small and medium-sized farmers

阿荣旗地处内蒙古自治区东北部，呼伦贝尔市东南部，地理位置为122°02′30″～124°05′40″E、47°56′54″～49°19′35″N，土地总面积为13 641 km2。截至2020年，耕地面积为287 533 hm 其中已确权的耕地面积为282 000 hm2、占98.08%。总人口为31.98万，其中农业人口为21.94万[1]。近年来，阿荣旗作为国家农村改革试验区、国家现代农业示范区、国家东北黑土地保护利用试点旗、国家新型职业农民培训试点旗、国家农业产业化示范基地、国家绿色食品原料标准化基地、国家农产品质量安全县、内蒙古自治区级“农村土地承包权有偿退出”试点旗等先行试点区，在农村土地流转、培育新型农业经营主体、农村剩余劳动力转移就业等农业规模化经营方面进行有益探索，全力推动农业高质量发展。关于阿荣旗农业农村相关先行研究中，土地流转与耕地轮作制度[2-6]、专业合作社的成效[7-8]、剩余劳动力转移就业[9]等问题引起学术界的广泛关注，然而多数文献只对单个问题的讨论，没有系统分析影响农业高质量发展所面临的问题。因此，笔者为了解推动农业高质量发展方面的实践经验，以阿荣旗为例，基于收集资料以及进行实地调查，深入分析了农业高质量发展所面临的挑战问题，为推动当地乃至全区农业高质量发展提供启示和参考。

1 阿荣旗推动农业高质量发展的实践

1.1 借助耕地轮作制度有效推动耕地流转

阿荣旗作为国家农村改革试验区、国家现代农业示范区、国家东北黑土地保护利用试点，在土地流转、农地整治等方面进行诸多改革。借助国家东北黑土地保护利用试点，自2016年起实施耕地轮作制度，截至2021年流转耕地面积达180 000 hm 其中民间流转的面积为52 000 hm 以耕地轮作制度助推的流转面积为128 000 hm2（表1）。有效推动了规模化经营、机械化耕作，不仅提高了土地经营效率，也使农民增收。尤其在农地承包经营权有偿退出方面进行试点改革，积极探索农地制度创新。截至2020年末，全旗有46户、152户人通过土地承包经营权有偿退出方式取得了耕地109 hm 使农地在经营主体之间的再承包成为可能。

1.2 大力培育新型农业经营主体

作为国家新型职业农民培训试点，阿荣旗依托乳业、肉业、玉米、甜菜、高粱、大豆、中草药等七大产业规模化经营，积极培育农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体。对部分有技术特点、有资金实力、有经营管理能力的种养专业大户、家庭农场、合作社和涉农企业等新型经营主体提供政策支持，解决了“有田无人种、有人无田种”和“多种不能、不种不行”的现实问题，助推农业生产良性循环。截至2021年，全旗注册农民专业合作社1 345家，纳入全国家庭农场名录系统管理的种养大户、专业大户等规模化农业经营户15 515户，间接带动农户68 631户，实现年农产品交易7.5亿元，带动农民年增收1.5亿元。

1.3 持续推进农村剩余劳动力转移就业

阿荣旗农村劳动力14.0万人，其中农村剩余劳动力3.2万人，是内蒙古自治区的农村剩余劳动力输出大旗。通过不断创新工作举措，提升服务效能，积极拓宽农村剩余劳动力就业渠道。既解决了部分人不想种地而导致弃耕或撂荒的问题，也拓展了剩余劳动力的稳定就业渠道，进而推进农村社会和谐稳定。例如创建经营性人力资源公司、搭建多部门联合一站式服务平台、建设创业一条街（基地）、建立覆盖148个村的旗、乡、村3级服务机制等方式。即使在新冠肺炎疫情影响下，采取专车“点对点”输送和统一分批次送站等方式，实现了每年农村剩余劳动力转移就业3.2万人，其中永久性转移就业2.0万人、季节性转移就业1.2万人。

2 推动农业高质量发展面临的挑战

2.1 耕地过于零散，仅仅依靠补贴政策难以实现规模化经营

当前，阿荣旗农户联合经营、整合土地的比例依然不高，承包者的耕地面积小而零散、形状不规范、位置偏僻等因素不便于导入大型农业机械，导致耕翻、播种、灌溉、喷洒农药、收割等环节作业时间较长、费用较高。据阿荣旗农牧业局的农村土地经营权确权登记数据显示，全旗已确权耕地面积282 000 hm 确权承包农户55 875户，分成391 258块承包地。即：平均每户所承包耕地面积为5.05 hm 且分在7处，每处耕地面积约0.72 hm2。假设每块地为正方形，其边长为84.91 m。也就是说在各家各户经营自己承包耕地的前提下，每块农田的平均面积几乎等于一个标准足球场（105 m×68 m=0.71 hm2）大小，显然不具备导入大型农业机械条件。

虽然借助耕地轮作制度一定程度上推动了耕地流转、拉动了土地规模化经营和农民增收，但是从流转方式数据看，适于土地整合的承包经营权有偿退出方式和互换方式流转面积不足17%[2-3]，其余83%以上是通过转包和出租的方式流转的。转包和出租方式拿到的土地经营期限非常短（一般1～5年），加上耕地的整合与整治投入成本高、回收慢原因，新的经营者投入大量资金进行耕地整合与整治的可能性非常小。因此大部分流转耕地仅仅依靠补贴政策难以实现集中连片的集约化、规模化经营。

2.2 因相关配套政策难以跟进使新型经营主体发展滞后，出现外来投机者参与农业生产现象

目前，该旗的多数新型农业经营主体规模偏小，经济实力较弱，同类主体之间缺乏必要的再联合，参与市场竞争和抵御市场风险能力弱，带动作用不强，合作社与农民之间缺乏科学合理的利益联结机制。且在实施新型农业经营主体扶持政策中，项目资金、用电用地、税收优惠等配套政策难以落实，且缺乏内在的连续性。例如，按照耕地轮作制度试点中的“谁轮作谁受益”原则，给整合200 hm2以上经营者发放2 250元/（hm2·a）的补助，一定程度上促使新型经营主体通过土地流转实现了规模化经营和农民增收，也促进了新型经营主体的蓬勃发展。但这种依靠补贴[轮作补贴+农业综合补贴=3 313.8元/（hm2·a）]就能收回土地流转成本费[4 500元/（hm2·a）]73.64%的买卖，很容易引发寻求短期利益的外来投资者打着“新型农业”“互联网+农业”等幌子参与农业生产。如果补贴政策结束，部分投资者可能会撤出，很难预测对农业发展的影响。这将对农业生产的连续性、稳定性造成一定影响。

2.3 “故土难离、旧业难弃”型中小农户发展缺乏相应的扶持

据阿荣旗农牧业局的统计，以耕地轮作制度助推流转耕（128 000 hm2、占总流转面积的71.11%）耕地基本集中在140个新型经营主体手中（表1）。这表明更多的农业发展相关扶持政策偏向于这些农业专业大户、家庭农场、合作社和涉农企业等规模化经营者，而传统意义上的中小农户的关注度和扶持力度远远不够。

调查发现，阿荣旗“故土难离、旧业难弃”型中小农户具有以下两种特征：首先，农户耕地面积小且零散、家中有老人或重症病人需要有人照料、子女异地入学难、外出务工转移就业难或收入不稳定等原因不愿将承包地流转给新型经营主体;其次，阿荣旗仍有不少种养结合经营型的中小农户，即玉米秸秆喂牛的“以农养牧，以牧促农”循环经济模式。这部分“故土难离、旧业难弃”的农户，既有继续经营农业的意愿，又有持续推进农业发展的能力，然而各种农业补贴、基础设施建设项目等扶持政策偏向于规模化经营者的现象，挫伤了中小农户持续经营农业的积极性。