我国闲置宅基地的形成与盘活模式分析

摘要 我国集体土地资源的使用长期处于紧张状态，而农村宅基地资源被大量浪费，盘活被闲置的宅基地资源，促进宅基地资源的充分利用，无疑是一条重要途径。基于当前的客观现实，对宅基地的有关概念进行了界定，在此之下，呈现了闲置宅基地的现状并分析了成因，对浙江义乌、福建晋江、天津蓟州3个试点地区采取的盘活闲置宅基地方案进行了总结，并提出了治理闲散宅基地的措施和方案。

关键词 闲置宅基地； 盘活； 宅基地抵押权

中图分类号 F 321.1  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2022）21-0251-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.21.064

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Analysis on the Formation and Revitalization Mode of Idle Homesteads in China

HOU Jun-liang， HE Kai-di

（Guangdong Technology College， Zhaoqing， Guangdong 526100）

Abstract The use of collective land resources in China has been in a tense state for a long time， and the rural homestead resources are wasted in large quantities. It is undoubtedly an important way to revitalize the idle homestead resources and promote the full use of homestead resources.Based on the current objective reality， the relevant concepts of homestead are defined. Under this， the current situation of idle homestead is presented and the causes are analyzed.This paper summarizes the plans for revitalizing idle homesteads adopted in the three pilot areas of Yiwu of Zhejiang， Jinjiang of Fujian and Jizhou of Tianjin  and proposes measures and plans for their own management of idle homesteads.

Key words Idle homestead;Revitalization;Homestead mortgage

党的十九届五中全会指出：“全面推进乡村振兴。深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”［1］。农村改革工作最大的难点和痛点是土地问题，由于农村土地承担的功能，其结果必然导致土地制度改革举步维艰。宅基地作为集体土地，历来受到国家政府的高度重视［2］。宅基地作为“居者有其屋”的制度安排，具有“福利性质”和“保障功能”的双重功能，而且实行“无期限拥有”与“非市场化交易”。当前，我国农村宅基地制度改革的顶层设计已然形成，即实施宅基地的“三权分置”，目前属于“摸着石头过河”，如何促使宅基地相关改革及盘活闲置的宅基地是目前工作的重中之重。2020年的中国城镇化率尚未公布，但是2019年的城镇化率已有60.6%，可以预测2020年的城镇化率。农村转移人口“离土离乡”，加速了城镇化进程，大量人口向城市迁移，农民与其宅基地之间的“绑缚”被弱化，对宅基地及其以上的住房需求已大为降低，致使我国宅基地被闲置、被浪费的现象十分凸显。事实上，系统分析宅基地闲置现象成因和盘活闲置宅基地并充分利用亦是脱贫攻坚题中应有之义。

关于农村宅基地制度改革的相关议题，学界研究主要集中在“三权分置”的路径、可能性和法律表达等方面，主要基于我国《农村土地承包法》《民法典·物权篇》和《土地管理法》等相关法律法规以及党的政策文件。对于闲置宅基地现象形成的具体原因和盘活的具体模式、经验，却少有论述论及。宅基地作为一项重要的集体资源和财产，在我国农村长期有大量闲置宅基地被浪费，如何处置这些闲散宅基地进行，使其发挥其应有的功能，该采取何种具体方案，这些是该研究所论及的内容。

在阐释相关主题之前，必须对相关概从法律上予以厘清，或许可以从根本上寻到破题之道。在了解闲置宅基地的概念之前，必须对其上位概念“闲置土地”的定义予以明晰。

1 我国闲置宅基地之相关概念

1.1 闲置土地

“有而不用”的土地，即为闲置土地，属于浪费使用。由于我国土地制度产权分属两类，即“集体土地”和“国有土地”。我国尚未对闲置土地做出概括规定。1999年4月国土资源部出台《闲置土地处置办法》，并于2012年5月22日修订后，一直使用至今。第二条规定：“指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”［3］。

本规定指向的是“国有建设用地”，但第三十一条规定：“集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行”［4］。这为闲置土地的认定指明了2个要素参照：时间（1年）和投入（不足25%）。

学界有论者对土地“有而不用”的“用”指出，法律意义上的“用”指使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地［4］。还应该指出的是如果闲置土地非土地使用权人造成闲置的，而是政府行政行为造成的，则不视为闲置土地。原国土资源部和学者论及的观点，具有一个共同的要素——“年限”，达到一定年限（一般为2年）未开发利用即为闲置土地。

1.2 闲置宅基地

宅基地是实现“居者有其屋”的物质基础。宅基地制度从诞生之日起，目的就是社会保障功能，“社会保障功能的维系一直是该制度的核心关切，成为贯穿制度演进始终的红线［5］”。中华人民共和国成立以来，宅基地权利制度经历了从一元权利结构到二元权利结构的变迁［5］。

1949年以来，我国的宅基地制度变迁属于管控型的。新中国成立伊始，我国的一切建设以政治为中心，政府把宅基地无偿分配给农民。1956—1988年，宅基地所有权归集体，不能上市交易。1988年至今，宅基地所有权归集体，宅基地使用权归农户，在一定范围内可以流转宅基地使用权。“宅基地使用权是与农民的资格紧密联系在一起的，具有社会福利和社会保障功能，且包含宪法所赋予农民之生存权这一重要内容”［6］。

闲置宅基地的定义必须围绕“农民之生存权”这一核心要义来定义。闲置宅基地的内涵有广义和狭义之分。“广义的宅基地泛指可以用以建筑房屋、处所以供居住的土地。狭义的宅基地仅指可以用以建筑房屋、处所以供居住的集体所有的土地，排除了国家所有的土地”［7］。该研究采纳狭义的定义。结合闲置土地的内涵可以确定，闲置宅基地即批后不建闲置达2年或建设投入不足25%的宅基地。

2 我国宅基地闲置现状及其动因分析

土地是人类最基本的生存资源。改革开放以来，城镇化的飞速发展对农村影响巨大，一个凸显的方面就是大量农户举家迁移至城镇或至城镇就业。但在农村，原有的宅基地和房舍仍旧保留，十年间农村人口虽然减少了1.33亿，但农户建房却增加了203万hm2［8］。国家统计局公布的最新的（2017年12月16日）第三次全国农业普查主要数据公报所披露：2016年末，99.5%的农户拥有自己的住房。其中，拥有1处住房的20 030万户，占87.0%；拥有2处住房的2 677万户，占11.6%；拥有3处及以上住房的196万户，占0.9%；拥有商品房的1997万户，占8.7%［9］。

根据中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告（2018）》，农民空置的宅基地可以用于整治的有 666.67万hm2左右［10］。

据报道辽宁省农村宅基地 550.3万宗，占地31.42万hm2，其中闲置宅基地有近16.4万宗，占地1.2万hm2。在偏远地区，农房闲置率更高［11］。

农村宅基地利用现状历史原因复杂，涉及利益错综复杂，关系经济社会改革的深层问题。厘清闲置的主要类型，然后才能对症下药，因症施策。宅基地闲置主要类型包括“建新不拆旧闲置”“一户多宅”“继承宅基地闲置”“批而不建闲置”和“外出务工闲置”［12］等几大类型。造成大量宅基地闲置，甚至某些村庄出现“空心村”，其中的原因分析如下。

2.1 传统“乡愁”情结

第一，城镇化建设日新月异，城市化使众多农民入住城市，并在城市里结婚、生活、工作和定居，“老家”的宅基地被闲置，他们不想把其转让给本集体经济组织的其他成员，或者让集体经济组织收回。在老一辈人眼里，土地是命根，希望在逢年过节或思乡之时能够回到故乡，抚慰自己的心灵（譬如回乡祭祖等）。通过这种“乡愁”情结，把农村和城市链接了起来。第二，按照农村繁衍的逻辑，其家庭成员有长大成婚者，可以按照现行《土地管理法》再予申请宅基地使用。同时，家里老人过世，有其子女继承。而且他们内心深处有“家越大越好”的观念，这样客观上造成了一户人家拥有多处宅基地的乱象。

2.2 法律体制的弊病

2.2.1 《宪法》和《土地管理法》的规定。

我国《宪法》第十条规定，宅基地的所有权归属集体经济组织。农民只享有使用权，且根据《土地管理法》的规定，宅基地使用权的取得、审批和使用仅限于本集体经济组织成员，且宅基地的流转范围也仅限于本集体经济组织成员之间。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。宅基地的取得是无偿且无期限的。综上，宅基地的流转范围受到严格限制。土地是一种资源，作为资源性财产其必然同时承载私益和公益［13］。随着时代的发展，宅基地承载的公益职能或许已经被私益职能所超过，农户向外转让其在农村的房屋及其宅基地的呼声越来越强烈，农村的房屋受到“房地一体主义”的限制，造成了客观上的事实不能，以至于现实中出现了“小产权房”等现象。这是造成农村地区宅基地闲置的一个重要原因。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二项内容是关于“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的规定，在该项内容的第十条明确指出：“……改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地……”；《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二项内容是“加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发”方面的规定，其中明确指出“……农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证……”等诸多文件和政策催生现实当中大量“小产权房”的存在。2019年修订的《土地管理法》六十二条坚持了原来“一户一宅”的原则，并强化了“户有所居”的实现。目前，正在试点地区实现宅基地使用权的抵押权，但这只是试点，未来改革还要通盘考量。

2.2.2 户籍制度的弊病。

宅基地大量闲置的一个重要原因就是户籍制度的羁绊，尤其是城乡人口流动甚为频繁的当下。由于城镇二元户籍制度的存在，宅基地分配的原则就是依据户籍，搬迁至城市里，但是户籍还在农村，政府部门也不能强制收回其宅基地，致使宅基地和其上的房舍长期处于闲置的境地。同时城镇户籍的子女虽然依据《不动产暂行条例》可以继承农村的宅基地，但是现实中一直未落到落实处。2020年9月9日，自然资源部回复十三届全国人大会议第3223建议：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。这一答复，虽然未设定新的权利和规则，但突破了户籍制度的障碍，实现了宅基地继承长期以来的痛点。伴随户籍的还有社保制度，由于“身份”上的差异，导致外出务工的农民朋友无法享受户籍带来的社保、医疗等诸多福利，同时还有教育等公共资源也无法享受，农民只能寄希望于老家，一旦在城市失业或生重病，至少还可以回到家乡稳居。