立法赋能，助推行政执法监督提质增效

近期，司法部公布了《行政执法监督条例（草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），对行政机关内部监督行政执法的机构、内容、方式、措施等作出了全方位的法制设计。此举标志着，行政执法监督的国家立法进程迈出了实质性的步伐。

在行政权力谱系中，涵盖政治、经济、社会、生态、文明等各领域的行政执法，是行政机关最为普遍的行权方式，其所执行的法制规范超过了立法总量的八成。同时，因面广量大，行政执法与公民、法人、其他组织等社会各方的关系最为密切，对合法权益可能造成的影响也最为巨大。

正因如此，纵观依法治国、依法行政不断深化的历程，一大标志就是行政执法能力和水平的日益提升。但也应当认识到，受传统执法观念、体制等因素的惯性影响，行政执法依然存在多头执法、越权执法、执法缺位、逐利执法、以罚代管等权力失范与滥用现象。

执法过错问责时的“临时工”“背锅”事件，过罚严重失衡的“天价罚单”争议，以及城管领域的粗暴执法风波等，虽系个案，却每每引发舆情哗然，造成侵害合法权益、影响社会稳定等诸多负面后果。

把权力关进制度的笼子里，是回归权力本质的必然要求，也是依法治国的核心价值追求。鉴于行政执法的广泛性、强制性等特质，对其实施有效的监督，必然成为约束公权、依法行政的重点环节。

目前，狭义的行政执法监督已明确定位于上级行政机关对下级行政机关执法工作的监督。相较于其他监督类别，这种内部层级监督不仅更为系统化、常态化和专业化，而且具有主动纠错、事前预防、规范指导等多重功能，从而能以更低的成本和更高的效率实现监督目的。这种独特的优势，使得行政执法监督实践日益发挥出巨大的功效，地方和部门的相关立法建制亦持续多年、成果颇丰。

不过，行政执法监督高歌猛进的同时，也存在着机制不畅、职责分散、措施不硬、手段单一、责任弱化等突出问题，而《行政执法监督条例》的立法启动，正是以国家专门立法形式提升制度效力，回应行政执法监督破解瓶颈、提质增效的现实需求。

纵观征求意见稿，通篇贯穿规范、制约行政执法权的理念，监督触角覆盖了行政执法的制度、机制、主体、权限、程序、结果、责任等要素，架构了全方位、全流程、常态化、长效化的监督规范体系。

比如，监督内容是行政执法监督的核心所在。征求意见稿从行政执法的重要制度建设、主体资格管理、行为规范管理、执法保障等四个维度，分类列明了具体的监督事项。

这种极具针对性的细化设计，无疑显著增强了监督的可操作性。尤其是近年来在行政执法实践中着力推行的重要制度，诸如行政执法人员资格认定、行政执法公示、行政执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核、行政裁量权基准等制度的执行情况，以及社会关注的行政执法焦点议题，诸如行政执法主体、权限、程序是否合法，行政执法方式是否文明规范，行政执法决定是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当等等，纷纷被纳入监督范畴。由此既划定了监督的疆域，又回应了社会的关切，而由此所加持的法定依据和监督效力，亦能为确保行政执法坚守严格、规范、公正、文明的轨道，提供更为强大的推动力。

再比如，征求意见稿确立了日常监督、专项监督、重点监督等三大监督方式及其应用场景，其中，重点监督的对象明确定位于“群众关注度高、社会反映强烈的具有典型性、代表性的重点行政执法案件”。同时，征求意见稿设定了资格确认评审、法规执行情况评估、案卷评查、满意度测评、绩效考核评议五种监督措施，并厘清了各自的内涵。此外，征求意见稿还明确了下发督办函、意见书、约谈通知书等三种监督形式，以此纠正行政执法工作中的违法或不当情形。

这些多元化的监督方式、措施和形式，既保持了常态压力，又突出问题意识；既体现了主动监督，又注重自我纠错，充分彰显了内部层级监督的特色和功能，以此作为行政执法监督的法定行动指南，势必极大促进监督资源的合理配置、监督效能的全面提升。

呼之欲出的《行政执法监督条例》，即将开启行政执法监督提质增效的新征程。但从制度到实践，行政执法监督尚有许多深化和创新的空间。

一方面，行政执法监督在发挥自身特色和优势的同时，有必要更多引入人大代表、政协委员、专家学者、普通公民、第三方机构等外部力量参与，以进一步提升政府内部层级监督的公信力。另一方面，行政执法监督不仅需要与政府督查、审计监督、行政复议等内部监督机制协同共进，更需要与人大监督、监察监督、司法监督、社会监督等外部监督机制贯通融合，以最大程度地凝聚监督合力。

如此，行政执法监督终将实现更大的飞跃，为约束公共权力打造优良的范本，也为建设法治政府贡献力量。