创制性立法的探索与实践

近年来，地方人大以创新、担当、作为精神，探索开展一系列创制性活动，推出一批创制性立法，推动地方性立法活动的理论和实践创新，活跃了地方立法工作格局。如何创造性地开展立法工作，不断丰富和创新提高立法质量的方法举措，笔者对此进行分析思考。

创制性立法的必要性

注重解决带有特殊元素的立法实践问题。创制性立法聚焦地区特有问题，针对性较强，调整范围较小，有助于解决国家立法“无法触及”的问题。比如，上海在家庭农场新型农业经营方面探索多年，通过发展家庭农场，推动农业经营方式的创新，破解“谁来种地”的问题，实践中有必要总结固化其在促进家庭农场发展中好的经验做法。因此，《上海市促进家庭农场发展条例》的出台，增强了本市农业经营主体的活力。

又如，杭州是城市大脑建设的先行者和实践者。作为赋能城市治理的新方式，国家和省市均缺少城市大脑相关的制度设计和标准规范。《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》首次明确城市大脑的范畴、定位和功能，明晰数据质量权属和安全管理，针对部分特殊群体存在“被数字化”困境的现状，通过立法规定完善线下服务和救济渠道，保障公民选择传统服务方式的权利，推动城市大脑建设在法治轨道上长效运行。此外，陕西就秦腔艺术传承发展、内蒙古就额济纳胡杨林保护、广西就柑橘黄龙病防控等，聚焦“特殊元素”，解决实际问题，促进地方治理方式和治理效能的提升。

推动地方法律制度不断完善。我国各地情况不同，国家统一立法往往很难适应各地实际需要。这就要求地方立法机关根据本地区实际情况制定地方性法规，对适合本地区的法规大胆创新，特别是对国家没有规定而又是地方事务必须解决的事项进行立法，以达到拾遗补缺、填缝补白的效果。

比如，2017年《湖北省社会信用信息管理条例》问世，这是我国第一部关于社会信用信息管理的地方性法规，对于推进“信用湖北”建设具有重要意义。截至目前，共有31个省区市制定社会信用地方性法规，进一步夯实了社会信用基础法规制度体系。

再如，2019年山西出台红色文化遗址保护利用条例，这是全国首部保护红色资源的省级地方立法，推动构建红色文化遗址保护利用新格局。山东、上海、广西、江西、陕西、重庆等省区市先后出台红色资源保护传承相关条例，让社会主义核心价值观入法入规，依法弘扬社会主义道德规范。创制性立法既可以让地方更加妥善地处理地区特色事务，提高立法效益，同时为地方法律制度的完善提供基础和支撑。

为国家立法提供有益借鉴。创制性立法针对具有区域特殊性的地方事务，出台一些适应地方发展实际且适度创新的法规来满足其发展需求，通过不断探索、试错和创新，为国家立法提供试验和制度创新的场所。

特别是创制性法规颁布施行后，国家可以基于地方实践效果，总结实践经验，避免国家立法可能存在的风险，降低国家立法的“试错”成本。以数字经济为例，2020年12月，国内首部数字经济法规——《浙江省数字经济促进条例》出台，数字经济地方立法拉开序幕。截至2023年4月，国内已有11个省区市出台数字经济地方性立法。系统梳理已出台的数字经济法规，精准提炼总结其经验、问题和规律，可为国家将来制定数字经济国家法规提供有益借鉴。

需处理好三个关系

问题导向与价值引领。创制性立法要先由问题引导立法、再由立法解决问题，更好发挥引领作用。因此，创制性立法对所需要解决的问题要清晰而明确，所提供的方案要管用而有效。

有的将创制性立法作为“政绩工程”，把创制性立法作为显示亮点、寻求加分的途径，没有出于实际需要，采取适当形式，花大力气打磨法规内容；有的秉持法律万能主义观念，以创制性立法之名介入立法本不需要介入的领域，导致立法效果不佳，所立法规沦为案头之法。这种片面追求创制性立法之“形”、忽视解决实际问题之“实”，只注重行为过程而忽视实际效果、脱离实际需要的形式主义，使得诸多名为“创制性”的立法变得虚有其表，造成立法资源的浪费。

人大主导与政府依托。立法实践中，一是人大对法规立项的主导作用发挥不够。往往是“部门提什么、人大审什么”，一些聚焦解决区域突出问题的探索性、引领性法规很难进入立项范围，人大在“立什么”的问题上把握不够。二是调查研究在立法中的基础性作用发挥不够。创制性立法要真正解决具体实际问题，必须加强调查研究，克服立法中的主观主义倾向。三是立法的前瞻性思考发挥不够。随着新产业、新业态的发展，人工智能、大数据、云计算等衍生出许多新型社会关系，亟需立法予以规范。四是立法工作队伍创新作用发挥不够。创制性立法关注专项领域，聚焦具体问题，相比于其他立法更需精细化、专业化，这客观上要求立法队伍必须持续拓展专业能力特别是创新能力。

法制统一与先行先试。立法实践中，一方面，个别法规在创新过程中存在“过度创新”倾向，脱离地方实际，或违背上位法的原则和精神，以致破坏法制统一，制定的法规无法发挥效用。

另一方面，有的法规保守有余而创新不足，其先行性、示范性不显，存在内容雷同、特色不明的问题，这就违背了国家授予地方立法权的初衷，很难称之为创制性立法。

要做好五个方面工作

优化评价机制，树立正确的立法观。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”创制性立法好不好，关键要看所立法规在推进地方治理与服务本地群众的过程中管用不管用、有没有解决实际问题，获得了怎样的社会评价。要遵循立法数量与质量相统一、立法速度与立法效益相兼顾的原则，引导立法工作者树立正确立法观，实现地区创制性立法由数量型向质量型转变，由“有没有”向“好不好”转变。

强化调查研究，找准摸清问题症结。一要针对创制性立法所具有的创新性、前瞻性、地域性等特点，进一步完善立法调研机制，全流程做好选题立项调研、起草论证调研、审议修改调研、实施评估调研等各环节工作。二要注重发挥基层立法联系点、人大代表之家、专家咨询库的作用，广泛运用各类座谈会、专题研讨会、蹲点调研等方式收集各方面的资料，摸清创制性立法调整事项的现状、问题、方案。调研中更注重听取管理相对人、利益相关群体和基层群众意见。可针对“一事一例一对策”开展“微调研”，确保对策准、效果好。三要加强调研成果转化运用，总结提炼自身特色、亮点，包括好的做法经验，将其凝练成法言法语，增加原创性内容比例，将调研获取的信息尽可能充实进法规中，努力追求法规内容的创新，进而实现立法创新。

健全立项论证，科学确定立法项目。首先要注重提前介入。认真把握人大在立项论证、项目取舍等方面的主导权，在发挥部门立法积极性的同时，相关专门委员会要提前介入、全面了解对口部门和有关单位的计划总结、工作进展、问题困难等，根据中央和市委关于该领域的部署安排，依照法律法规的规定自主形成立法选题的初步安排。常委会综合部门、政策研究部门要认真研学分析中央和地方党代会、市委全会、年度经济工作会议、年度工作要点等会议、文件精神，筛查整理出基本立法选项。

其次要强化立项论证。征集到的立法建议项目不能直接进入立法程序，必须对其合法性（是否与上位法相抵触）、必要性（是否适应当前经济社会发展需要）、可行性（包括文本质量、主要制度设计等是否可行）等进行充分论证。只有满足要求的立法建议项目才能列入立法规划或计划。可在法规立项前组织常委会组成人员实地视察、调研、座谈讨论，掌握第一手资料，在适当时举行听证会，听取社会各方意见。

然后要加强前瞻谋划。重点围绕转型升级创新发展、民营经济高质量发展、缩小“三大差距”、生态文明绿色发展等领域，有序推进先行示范立法、作出创制性规定。在编制立法规划、确定年度立法计划时，要充分兼顾创制性立法项目安排，突出自主性立法和先行性立法，在数量和比例上适当考虑和倾斜，确保每年都有一定数量的法规审议通过。

还要重视风险评估。对创制性法规中所涉及的重大制度创新，要运用成本收益分析、博弈论分析等方法，围绕制度合法性、合理性、可控性等问题进行综合评估。对存在合法性和重大合理性问题或者出台后可能引发不良社会影响的，要及时修改完善，把握好出台时机。

提高立法技术，强化立法基础支撑。在文本结构设计上，要改变过去起草一般法规时“先文本—后修改”的模式，倡导推行“先问题—后文本”的模式，即先梳理地方发展中需要立法解决的问题，然后研究提出解决具体问题的思路和举措，根据立法内容的需要确定文本框架结构和法规条文。按照精准、精简、精细的原则，在创制性立法中推行简易体例，不盲目追求大而全、小而全，坚持有几条立几条，成熟几条立几条。

在条文内容设计上，立足实用、确保管用，为具体问题提供要求明确、方法具体、切实可行的解决方案，注重针对关键问题和薄弱环节搞好制度安排和体例创新，注重用具体、可量化的标准和叙述代替笼统、粗放的原则性要求，注重加大保障条款和法律责任条款的比重，注重结合地区实际作出具有地方特色或民族特色的规定。

在语言文字表述上，要尽可能精确、精准、简练，力求达到表词达意的规范性和简洁性，做好政策性语言与法言法语之间的转化，更多采用设定权利义务责任的表述方式，避免使用“提倡”“引导”“鼓励”等政策性词汇，增强法规制度的刚性色彩。

培育工匠精神，注重人才队伍建设。要提高思想认识，把加强队伍建设作为一项基础性、战略性任务来抓，树立前列意识，采取有力举措，打造政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、清正廉洁的高素质立法队伍。要重视人大法制工作委员会力量配备，加强法制工作委员会工作机构建设，配强配齐法制工作委员会工作力量。要创新立法人才任用机制，探索以聘任制公务员形式，从律师、专家学者中公开招聘高级立法专员，进一步充实人大和政府专业立法人员。多渠道选拔和吸收理论功底深厚、法治实践经验丰富、具有奉献精神的优秀立法人才，注重从执法和司法队伍中选调工作人员。要强化立法干部业务培训，注重围绕立法理念、立法程序、立法技术等方面，提升队伍的立法需求识别能力、地方特色反馈能力、立法计划执行能力。要持续锤炼队伍严谨细致的工作作风，重视发现掌握优秀年轻立法干部，采取有效措施加大培养、选拔和使用力度。

（作者单位：重庆市人大财经委）