建构法治化营商环境评价指标体系发挥好其“指挥棒”作用

“法治是最好的营商环境”，法治既是营商环境建设的目标，也是营商环境建设的重要抓手，同样，法治化营商环境评价指标体系既为法治化营商环境建设提供参照目标，又可以作为重要抓手。随着实践的发展，重庆需要在此基础上建立不局限于司法的系统完善的法治化营商环境的评价指标体系，本文尝试结合重庆实际，从政策环境指标、执法环境指标、司法环境指标和社会环境指标四个维度进行具体的指标建构，并提出适用意见。

近年来，全国各地迅速掀起法治政府评估和营商环境评估，关于两者的理论研究也相对比较成熟，而关于法治化营商环境评估的研究则相对较少。

目前对于法治化营商环境评价指标体系的研究主要是从环节或者领域切入、从地域和层级切入、从中外对比的视角切入三种。就从地域角度切入的研究而言，目前对于区县层面的考核指标体系的研究非常少，笔者认为，重庆作为法治化营商环境司法评估体系的全国首推者，要继续深化推进法治化营商环境评价体系探索，为其他地区提供有益的经验。

重庆建构法治化营商环境评价指标体系的必要性

落实法治化营商环境政策部署的具体要求。法治化的营商环境是一个地方经济发展的软实力，对于提升区域竞争力具有重要作用。我国法治“十四五”时期在全面依法治国的总蓝图、路线图、施工图“一规划两纲要”中均提出要打造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境，为营商环境建设作出了总体上的方向指引。国务院制定《优化营商环境条例》等12部国务院文件和16部部门文件进一步对营商环境进行政策部署。重庆也已出台标准化条例、反不正当竞争条例等地方性法规8部，重庆市政务服务管理办法、规范行政处罚裁量权办法等政府规章8部，为营商环境提供法治保障。但是以上举措相对零散，构建法治化营商环境评价指标体系，从法治的角度系统性地梳理相关举措有利于全面推动法治化营商环境建设。《重庆市优化营商环境条例》第七条就明确指出“应当建立优化营商环境考核和激励机制，将考核结果作为区县（自治县）人民政府综合评价依据”，这表明建立营商环境综合评价机制已是题中之义。

推动法治化营商环境更优更好的客观要求。评估是人们有意识运用理性和科学手段去实现特定社会目的的工具，科学的评估体系能够对事物在某一时段的状态和水平进行科学反映。评估在法治建设过程中以及营商环境建设过程中均已被广泛采用，法治政府评估被作为法治政府建设的重要手段，营商环境评估被作为改善营商环境的重要手段，均在绝大部分省市获得运用。构建科学的法治化营商环境评价指标体系，一方面，能帮助地方政府掌握法治化营商环境的发展水平，也能为地方政府提供更细化的建设目标，另一方面，上级可以借助绩效考核来“倒逼”下级在立法、执法、司法、守法各个环节改进工作，以推动地区法治化营商环境的改善。

开展法治化营商环境创新试验的使命要求。2019年，重庆在全国率先发布《重庆法治化营商环境司法评估指数体系（2019）》，开启了司法评估的试验之路；2020年，重庆被世界银行作为营商环境评估备选样本城市，或将代表中国参与全球营商环境评估；2021年，国务院发布《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》，重庆入选为首批试点的6个城市之一。可以说，重庆市的营商环境建设关系着我国的营商环境建设。今年我市就提出了要全力打造“国际一流营商环境样板城市”和西部地区营商环境排头兵的目标。法治化营商环境是营商环境的重要内容，法治化营商环境评价指标体系是法治化营商环境建设中的创新着力点，重庆构建法治化营商环境评价指标体系能够发现并积累创新举措和经验，落实创新试点的要求和使命。

重庆市法治化营商环境评价指标体系具体建构

结合重庆实际，评价指标体系可设置政策环境、执法环境、司法环境和社会环境4个一级指标，科学制定政策、严格执法、司法公正、社会信用良好等19个二级指标，以及开展合法性审查、开展公平竞争审查、落实“双随机一公开”、落实市场准入相关规定、诉讼程序质量、实体裁判质量、招商引资承诺及公示情况、打击涉企黑恶势力情况等44个三级指标。

政策（法规）环境指标。在统一立法的前提下，各地区结合实际制定针对性和可操作性的政策、法规、举措，有利于优化当地的营商环境。在本指标中可以进一步设置科学制定、民主制定、制定公开等二级指标。对于营商环境而言，“科学制定”主要关涉合法性审查、公平性审查、专家评估等环节，“民主制定”主要关涉听取商家以及行业协会的意见等要素，“制定公开”主要关涉政策公开宣传及主动精准推送给市场主体政策信息等要素。此外，重点扶持和全方位保障小微企业、初创企业等弱势企业对于吸引人才和资本具有重要意义，所以可以再增加“制定完备”的二级指标。

执法环境指标。党的十八届四中全会指出“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施”，而法律实施的主要环节就在于法律执行。党的二十大报告指出法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。法治政府建设既关系到法治中国建设，同时也是营商环境优化工程成败的关键。与法治政府建设共同推进的还有服务政府、廉洁政府、效能政府建设。我国行政执法体制改革也以“适应服务行政变革”“顺应柔性执法潮流”“职能分工更加明确”“执法更加协调一致”为导向。据此，本指标可将执法环境指标分为严格执法、公正执法、执法效率、执法便民、执法公开、柔性执法等二级指标。例如，在柔性执法方面，一个地区会出现新产业新行业新业态，若是要建立成熟的容错机制，实施包容审慎监管，更有利于吸引资本，更利于市场化，有助于营商环境的改善。

司法环境指标。司法有公正、廉洁、为民三大价值导向。这三大导向具体关涉公正审判、司法效率、司法平等保护和司法公开透明等具体内涵。首先，公正是法治的生命线。其次，司法公开是司法公正的前提，执法司法越公开，就越有权威和公信力。同时，司法效率也是人民群众，特别是市场主体最关心、最直接、最现实的利益问题，两者是一体两面的问题，司法机关必须努力实现司法公正，同时也要提高司法效率。最后，平等是公正的内涵之一，但是对于营商环境建设而言，特别要保证政企在民商事领域的平等。

具体而言，在考察平等保护时，主要考察行政责任人出庭率等情况。在考察司法公正时主要从实体公正和程序公正切入，细化考察简易程序适用率，一审案件发回率、改判率，生效案件发回率、改判率等情况。在考察司法效率指标时，主要考察审判效率及执行效率等情况。在考察司法便民，强化考察诉源治理情况。在考察司法廉洁时，要考察公开情况和监督情况，以公开和监督确保廉洁。

社会环境指标。《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》指出，法治社会是构筑法治国家的基础，法治社会建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。良好的法治化社会环境应当是诚实守信、安全和谐的，同时公共法律平台应当较为完善，公共法律服务供给应当较为充足。商事交易的基础是交易者之间的互信，按照新制度经济学的观点，社会信用可以为市场主体提供稳定的预期，能够降低市场交易成本，同时完备的信用制度还可以降低交易风险，这是商事主体在进行商事行为的重要考虑因素。完善公共法律服务供给能够为商事主体交易及维权提供便利，所以有必要考察常态化沟通、宣传普法、法律援助等情况。此外在公共法律设施方面，如公共资源交易平台能提高公共资源配置效率和效益，是营造一流营商环境的必要手段和工具，我市的交易平台虽然已实现市、区县、乡镇（街道）、村（社区）四级全覆盖，但仍需对其实际运行情况进行不断考察，避免平台虚置，而且未来还要以一站式公共交易平台为导向为商事主体提供便利。

法治化营商环境评价指标体系应注重三个方面

注重普遍性指标与特色指标相结合。指标体系的建立需要注重普遍性与特殊性结合。一方面，坚持以系统性为原则，参考世界银行“执行合同”等指标的先进经验，从法治的立法、执法、司法、守法与法律监督等环节设计一级指标。

另一方面，坚持将重庆特色做法、特色措施纳入其中，打造重庆特色指标体系。例如，鉴于《重庆市营商环境条例》中提出要建立营商环境观察员制度，指标体系在具体考察建立常态化沟通机制情况时，可主要考察营商环境观察员制度建立情况以及营商环境观察员参与活动频次。另外，部分考核指标重庆已有相关具体考核细则，则可以直接适用其考核结果。例如，目前在法治化营商环境司法评估方面，重庆法院系统在探索中已经建立相对完备的指标体系《重庆法治化营商环境司法评估指数体系（2019）》，同时已经形成相对成熟的量化考核方法和结果运用机制，建议直接将其纳入到指标体系作为司法环境指标的分数。

注重客观数据与主观数据相结合。市场主体是一个地区营商环境优劣的最直接感受者，最具有发言权，而且有的指标无法进行量化考核，在面向行政机关考核时易出现无法反映真实的现状，所以需要通过吸纳市场主体的反馈意见，充分考虑市场主体的主观感受，才能较为全面反映真实情况。

指标体系在采集方法上可以将主观数据与客观数据相结合，客观数据的采集主要是通过对相关制度文件的考察，主观数据的采集主要是通过向企业和公众发放调查问卷和座谈等形式。具体的问卷发放对象应当包括中小微企业、民营企业等相对弱势市场主体，律师事务所、会计师事务所、审计事务所、证券投资咨询机构等中介主体。

注重抽象指引性与可操作性相结合。指标体系在设计时将“上接天线”与“下接地气”相结合，一方面充分吸收国家层面颁布的法治“一规划两纲要”、“国民经济十四五规划”、《优化营商环境条例》及重庆市级层面颁布的《重庆市优化营商环境条例》、重庆市“十四五规划”相关具体内容。

同时，指标以考核为主要任务，表现为一种“建设型”指标，而不仅仅是“指引型指标”，所以在指标设计时充分考虑指标的实际可操作性与实际考察价值。例如在政策环境指标中，针对区县考核的指标不能像省市层面的指标一样规定立法权，因为按照《立法法》的规定，只有设区的市及以上人大才有立法权，而区县政府也没有制定行政规章的权力，只能制定行政规范性文件，所以将指标设计为政策环境指标而非法律法规制定指标。对于更适宜于省级层面的知识产权保护制度探索、国际商事争端解决等指标，不适宜于用来对区县进行考核评价。

对于法治化营商环境评价考核而言，体系的建构只是基础，要做好“后半篇文章”，还要选择第三方机构开展测评。其次，要注重公示效率和考核结果应用，如建立全程动态考评机制，按照月或者季度考评并通告结果，同时将考核结果作为职务晋升的重要参考。在适用指标时特别要注意与时俱进考察调研其效果，避免产生消极性的“隐形功能”，同时后续仍需不断完善指标的数据来源和测评方法，以更好地发挥其“指挥棒”作用。 （作者单位：渝北区委党校）