新中国初期税收工作中反对“仁政”观念的历史考察

【摘 要】新中国成立后，为了解决财政收支不平衡等问题，人民政府决定实行增加税收政策。新中国成立之初，在税收上非但不实行减税轻税，反而实行增税政策，与中国传统仁政理念相悖，引起党内外热议。在税收工作队伍中，“过去反对过国民党的苛捐杂税”，现在要多税收，相关工作人员在观念、情绪上也有抵触，因此便在税收工作中提出反对“仁政”观念。增加税收政策及相关措施虽然解了一时之急，但是一定程度上导致市场严重萧条局面。针对新局势，人民政府便调整税收政策，实行“减税”措施。减税政策的实施不但没有使国家财政收入减少，反而促进了市场恢复和经济发展，进而带来了税收的增加。新中国初期的税收政策调整，充分体现了中国共产党的治国理政能力在实践中逐步提升的情形。

【关键词】新中国初期；税收政策；仁政观念； 治国理政

【中图分类号】K27；D232 【文献标志码】A 【文章编号】2096-6644（2023）06-0058-10

新中国成立后不久，中央人民政府委员会就通过了增加税收的提案，并在首届全国税务工作会议上明确批判党内外存在的以“减税”为中心的“片面的‘仁政观点’”，把它列为当时税务工作中存在的三种不正确思想之一。然而，到1950年6月，当时中央主管财经工作的陈云在中共七届三中全会上发言明确表态支持毛泽东的“减税”主张。几个月间，新政府的税收工作就从增税、反对“片面的‘仁政观点’”转变为减税、施“仁政”了，其中的缘由何在？这就是本文要着重开展讨论的问题。

对于新中国初期中共的“仁政”观问题，学界已有所关注，杨奎松从毛泽东与中共领导人在农民粮食问题上的态度异同与变化探讨了中共“大仁政”“小仁政”观，认为“大仁政”着眼的是农民长远利益，而“小仁政”则关注农民短期利益；梁宝伟认为毛泽东从维护人民根本利益出发，坚持“大仁政”观，而这也鲜明体现在了中共执政特征上。而对于当时税收工作中的“仁政”问题，学术界尚缺乏专门的研究成果，相关财税史著作一般也只有简要提及，未展开深入的探讨。本文主要依据新中国初期财税资料、中央主管财税工作负责人的讲话、财税部门相关文件等史料，结合当时的历史情境对这一问题进行讨论，以期深化对相关问题的认识和理解。

一、增加税收政策的提出

新中国成立之时，财政经济面临严重困难。首先，与国民党军的作战仍在中国大陆南部、西部较广大的地区进行，战争费用开支浩大；而军事费用开支一年半载无法降下来，因为“台湾要解放，就要建设海军、空军，要买军舰、飞机”。其次，由国家财政开支供给的人数巨大。1949年12月，陈云在全国税务工作会议上的讲话表示：“现在全国供给人数已达七百五十万人，明年预计达到九百万人。其中包括接收的国民党军政人员和职员。”此外，新中国初建，百废待兴，各种建设都要大举进行，而这都要国家来投资。对此，陈云表示：“铁路要建设，否则，经济事业的发展有困难。破坏的经济建设要恢复。这些都需要国家拿出大量的钱来，不然是办不成的。”如何在一穷二白的基础上解决这一严重的财政困难呢？

正如当时的财政专家所言，新中国建立前后的财政实为战争财政。战争财政是以保证战争供给为中心任务的，是“量出而入”财政，必须尽可能地向各方筹措经费以满足战争需要。军情如火，战争财政就是应急财政，无法延缓。一般来说，解决战争财政有三种方法：增税、募债、印钞。其中发行钞票最方便省事与快捷。新中国成立前，中共解决战争财政也正是用了这一方法。1949年8月，陈云在上海财经会议上表示：目前“解放战争还在广大地区进行。作战费和六百多万脱产人员的费用，很大部分是依靠发行钞票来解决的”。薛暮桥在回忆录里说：解放战争进入全国解放时期，财政困难主要靠增发货币来解决，印刷多少货币适当呢？当时董必武“偏重稳定物价，按每月上升10%计算”；陈云则认为应当优先满足战争需要，“物价应按每月上涨20%计算，甚至有可能达到30%”。后来，人民币的发行就是参照这个物价上涨估值数进行的。“从1948年12月至1949年12月，人民币发行额从185亿元增加到3万亿元，增长160多倍。”这一方法确保了解放战争的需要，但是，钞票发多了，物价上涨、通货膨胀则不可避免。这不仅影响民众生活，也影响经济生产的恢复与发展，当然也会影响刚刚在全国范围内执政的新政权的威信。

是否可以通过减少开支来解决问题呢？1949年8月，陈云在上海财经会议上明确对这一做法给予了否定的回答：“开支能否少一些呢？不能。首先，军费不能减，减少了就不能保证部队的需要”，进而保证不了战争的胜利。怎么办？陈云说：“无非是两条：一是继续发票子，二是发行公债。”陈云说应尽量多发行些公债，以换取少印钞票，他解释说：“假如只走前一条路，继续多发票子，通货膨胀，什么人都要吃亏。实际上有钱的人，并不保存很多的现钞，吃亏最大的首先是城市里靠薪资为生的人，其次是军队，以及党政机关的人员。少发票子就得发公债。”多发钞票，会引发通货膨胀，大多数人受影响，所以要少发钞票，多发公债。而且“发行公债主要是在城市”，主要面向城市大小私营工商业者，影响面要小些。基于在东北发行公债的经验，陈云主张“公债数目可以定大一些”，因为“关内私营经济占的比重比东北要大得多”。除了发行公债，陈云认为“还要努力搞好整顿税收”等工作。概言之，要解决财政困难，不能仅仅依靠发行钞票和公债，还要千方百计地增加税收收入。

新中国成立后，时任税务总局副局长崔敬伯曾著文对解决战争财政的三种方法进行了分析：增税、募债、印钞，“这三个法宝之中，以发行钞票最方便而省事，是抵抗力最小的一条路，在政府方面，只要钞票印刷机的轮子一转动。在人民方面，也乐得轻松，不像增税之惹起叫喊，也不像公债之苦口劝募那样费事”。但是，多发钞票，会引发通货膨胀，滥发钞票则会使整个国民经济陷入崩溃；“募债虽较发钞为优，将来仍要还本付息，加重此后多年的人民负担，又不如增税之作一段、了一段”。换言之，解决战时财政困难的最优办法应该是增加税收，其次为发行公债，再次为多发钞票。既然如此，在1949年8月的上海财经会议上，陈云为什么不把增加税收放在更重要的位置呢？战争仍在大规模进行，社会秩序并不稳定，刚解放的城市尚未建立起稳定有效的行政机构，要通过增加税收来有效解决战争财政几乎不可能。而战争又在迅猛发展，政府财政赤字过大，不得已只有多发钞票。但是为了尽量减少多印钞票带来的危害，陈云才提出要尽量发行公债。

货币超发带来了严重后果，不可持续，只能转向增加税收之途。1949年10月中旬开始，全国出现普遍出现“币值下跌和物价上涨”，陈云事后承认这主要是“政府的财政赤字庞大”“钞票发行过多”造成的。他坦言：这“对全国人民，尤其是对几百万军队和依靠工资生活的劳动人民所造成的损失，是很大的”。如何解决问题呢？陈云说：“在政府的财政措施上，不能单一依靠增发通货，应该在别的方面寻找出路。现在，政府正努力整理税收，增加收入”。12月，在首届全国税务工作会议上，陈云明确把增加税收作为解决财政困难的重要手段：“摆在我们面前的只有两条道路，需要我们作出选择：一为增加税收，一为发行票子。发行票子有什么结果呢？通货膨胀，物价上涨，老百姓叫苦，共产党被骂为与国民党没什么分别，而投机商人则大发横财，社会经济紊乱。……所以，我说只有一条路可走，即增加税收。这是最好的办法”。时任财政部部长的薄一波在给朱德的信中更明白表示：“解决财政困难，惟有增加税收”。在首届全国税务工作会议上，他也明确表示，解决财政困难，“第一个办法是增加税收，第二是发行公债”。多发钞票被否定了，增加税收自然成为主要方法。

中国共产党在新中国成立前后解决战争财政的方法，大致经历了从多发钞票到发行公债再到增加税收的变化过程，而这主要与战争的进程、政权的建立及巩固相关，当然与中央财经主管者对相关问题的认知也有关。主管财经的领导者开始认为，多印钞票会使物价上涨，但是随着更多大城市被解放，“能够容纳更多的人民币，物价可望稳定”。可是，事实恰恰相反，“一方面是开支日益浩大；另一方面是国民党统治垮台后遗留的问题甚多，流通领域同样存在着尖锐的斗争”。确定人民币作为当时唯一通货地位和严厉打击金融市场上的投机行为，需要经过斗争，不可能一蹴而就。因此，新中国初期，为解决当时财政困难、稳定物价、制止通货膨胀，中央财经部门把增加税收视为最优选项。这样，增加税收的政策便提出来了。

那么该如何增加税收呢？当时采取的是农村税收保持不变，“应多在城市税收方面打主意”的办法。为什么要这么做呢？陈云在写给毛泽东和中共中央的信中表示：“农民负担占其总收入的百分之二十，已够重了，不能再加”，当然“也不能减轻”，而“城市负担比较轻，今后应多在城市税收方面打主意”。农民不仅要交20%的总收入，而且还承担“其他负担及代耕支前任务”。 1949年4月，刘少奇在天津与工商业家座谈时曾说：现在“主要负担是农民，……他们又要出公粮，又要当兵，又要当伕子，又要支援前线，优抗代耕，出教育费等等”。薄一波也曾说：“在三年解放战争中，解放区人民的劳动力平均每年有七十天到一百天用在支援前线、运粮运弹药的工作上。”陈云还指出：“农民负担重于资本家的几倍，这是不应当的”。农民的负担过重，既不合理，也不符合新民主主义政治、经济政策。基于此，财政部向政务院的报告中说：“农民负担已很重了，不能再加，今后主要应该在城市工商业税收上多想办法。”在《税收在我们国家工作中的作用》一文中，薄一波开篇即说：“我国的财政工作，现正面临着一个重大的转变，就是要把城市税收在整个财政收入中的比重提高”，故“国家财政工作的主要任务是开辟城市税收”。薄一波的这篇文章被中共中央肯定为“解决了当前财政经济工作中的重大问题”，并作为《人民日报》社论公开发表。这说明，增加城市税收是当时中共中央的共识。

从哪些方面入手来增加城市税收呢？首届全国税务工作会议就明确提出，要以货物税、工商业税、盐税、关税为税收重点。包括营业税、所得税、临时商业税、摊贩牌税在内的工商业税中，最为困难、复杂的是营业税、所得税的征收。在当时账簿不健全，工商业者普遍存在偷税漏税的情况下，税务总局要求主要以民主评议的方法进行征税。这一征税方法，在当时政、学、商界都引起了一定争议，但是薄一波及税务总局仍坚持推广，其中的一个重要原因是它能确保税收任务的完成。把货物税作为增税的重点，是因为它“税源为广，税收为多，足以供应国家收入的需求”。增收货物税，主要通过增加税目，调整、提高税率来实现。增加税目主要有烟叶、纸张、瓷器、植物油、匹头、肥皂等；提高税率的有卷烟、棉纱、麻纱、面粉、糖精、化妆品、迷信品、皮毛、水泥、火柴等。货物税与盐税一样，是间接税，最终会转嫁给消费者，进而增加平民百姓的日常生活支出。虽然事先在税收细则上对必需品和非必需品以及奢侈品的税率进行了适当的区分，但是货物税目增加、税率提高不可避免地还是会增加城乡广大平民百姓的支出，致使他们的生活陷入更加困难的境地。这种局面，对刚刚执掌全国政权的中国共产党而言，无疑是一个巨大的考验。

二、反对“仁政”观念

新中国成立后，不仅不减税，还增加税收，无论是情感上，还是理论上，中国共产党都需要作出解释。更何况当时“薄税敛”的仁政思想在党内外“流行”。薄一波就说：“建国初期，党内外在税收问题上一度流行所谓施‘仁政’的观点”，认为“收税越少越好”。人民政府当中的民主党派人士，受中国传统思想观念影响更大，主张仁政在情理之中，但薄一波上述话表明少收税的仁政观在中共党内也很有市场，以至于他用了“流行”一词来表达。当时仁政观的“流行”，当然是与传统政治观念有直接关联的。仁政，是中国传统政治思想的一个重要观念，它要求、希冀执政者对待百姓要宽厚，施以恩惠和利益，以赢得民心。从一定意义上讲，施仁政，是执政者为自身政权获取正当性的策略，因而，在中国历史上，新建立的王朝往往都会实施仁政，通过“省刑罚”“薄税敛”等方法，让百姓休养生息，执政者因此获得民心，进而获得新王朝确立的正当性。

中共党内仁政观念的“流行”，与共产党人在革命战争年代的经历有关：他们“过去反对国民党的苛捐杂税”，尤其是那些“在国民党统治下长期做地下工作的同志，他们领导过抗租、抗粮、抗税运动，反对过国民党的苛捐杂税”。或许正是要区别于国民党政府的苛政，在解放城市后，中共地方领导干部纷纷实行减税甚至免税政策，“石家庄解放后半年多时间未征税，……还有些城市在解放后宣布免税一年，或宣布只征某一、二种税”。在老解放区的农村，中共在征收公粮时对农民承诺，“将来战争结束后，我们不要了或减低了”。因此，“减税”的仁政观在新政权建立初的革命队伍中自然很有市场。