职业本科教育制度构建的现实挑战与应对策略

摘要： 在职业本科教育发展初期，制度构建主要围绕推出多项顶层规划、出台系列试点制度、完善基本法律三个维度依次展开，使得发展职业本科教育的国家意志得以阐明、行动框架得以构建、核心事项得以确认。随着办学实践的深入，职业本科教育制度构建中面临着“探索式”理念下的滞后性挑战、“增补式”供给下的零散性挑战、“集中式”决策下的封闭性挑战，影响着职业本科教育的持续发展。面向未来，职业本科教育应强调发展导向，立足平稳性发展、突出制度内容的系统性，立足高质量发展、提升制度功能的协同性，立足可持续发展、增强制度生成的开放性，为职业本科教育行稳致远提供制度力量。

关键词：职业本科教育；高质量发展；制度设计；制度构建；制度供给

中图分类号：G710；G640     文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2023）02-0121-07

2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，重申“稳步发展职业本科教育”“高标准建设职业本科学校和专业”“保持职业教育办学方向不变、培养模式不变、特色发展不变”[1]，明确国家发展职业本科教育的立场态度、发展定位和实现路径，预示着职业本科教育实践的持续深入推进。职业本科教育办学实践的深入，需要良好的制度环境支持，制度构建由此成为职业本科教育发展的关键问题。

职业本科教育的制度构建，是在国家加快构建现代职业教育体系的总体框架内，立足经济社会发展进入新阶段的现实国情，分析借鉴国外发展高等职业教育经验基础上，按照“国家统筹、地方为主”的原则，由国家教育行政部门统领，地方政府、教育部门和高等院校等利益相关者共同参与，借助制度的规范引导、省级的总体调控、地方的统筹推进、试点项目的驱动等方式而展开的集体行动。如何提供有效的制度支撑已成为理论和实践必须加以回答的问题。已有学者就此展开了专门探讨和分析，主要集中在两个层面：一是从宏观层面分析本科层次职业教育的制度需求、制度设计和制度实施[2]；二是从具体实践层面剖析职业本科教育的制度构建问题，如制度供给滞后[3]、标准制度落实难[4]、制度供给乏力[5]、政策多重偏离[6]、专门化制度设计缺失[7]等，呈现出制度构建问题的基本面貌，提供了职业本科教育制度分析的多重视角。然而，现有研究较少从历史视角审视职业本科教育制度构建的实践进展、面临的现实挑战及可能的应对策略。基于以上实际，本文按照职业本科教育办学实践自身发展的逻辑，力图梳理职业本科教育制度构建的实践进展、剖析职业本科教育制度构建面临的现实挑战，并提出职业本科教育制度构建的突破策略。

一、立体推动：职业本科教育制度构建的实践进展

基于发展职业本科教育较为紧迫但认识并不统一、制度需求强劲但相关建设空缺的现实，起步阶段的职业本科教育制度构建选择了以下与职业本科教育“探索发展”相适应的“先试先行”思路，以此为职业本科教育提供基础制度和行动规范。

（一）推出多项顶层规划以阐明发展职业本科教育的国家意志

我国职业教育发展模式是比较典型的政府主导型，即通过政府出台一系列政策引领职业教育改革创新。职业本科教育的发展同样如此[8]。职业本科教育既是国家高等教育的重要类型，又是国家公共服务的核心内容，更是国家公权力的重要领域。提出“稳步发展职业本科教育”是国家综合考虑技术变革复杂化、职业能力复合化、职业教育高移化等普遍规律，以及经济转型升级需要更高层次技术技能人才、人民接受高等职业教育需求增多等现实国情下做出的重大决策，可谓势在必行。然而，我国发展职业本科教育并没有成熟的可直接利用的经验，国外发展高等职业教育的经验和做法也因为经济模式、文化传统、社会观念等多方面的差异而不可能直接借用。职业本科教育的制度构建既要适应并尽可能满足国家发展职业本科教育的现实需要，又要兼顾职业本科教育尚处于探索完善阶段因而实践经验较为缺乏的特殊性。按照制度科学的原理，应根据公共事务的具体情况选择与之相应的制度供给工具，以取得理想效果。由于我国办职业本科教育缺乏历史经验可资借鉴，因而在制度构建上选择了借助国家顶层规划逐步推动落实的思路。2014年6月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出“探索发展本科层次职业教育”，首次阐明发展职业本科教育的国家意图。作为该文件重要配套的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》更为具体地提出了“发展应用技术类型高校”“实行中职专科本科贯通培养”“本科高等学校与示范性高等职业学校联合培养高层次应用技术人才”等职业本科教育发展的路径。2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，明确要求“开展本科层次职业教育试点”，标志着职业本科教育从政策议题即将成为政策实践。同年5月，教育部印发通知，首批15所职业本科大学获准设立。至此，我国职业本科教育正式进入实施阶段。目前，职业本科学校增至32所，呈逐步增加态势。2021年10月印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》中明确提出“到2025年职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%”，对职业本科教育的发展规模有了更为具体的谋划。通过多项职业教育重大政策文件引领，国家发展职业本科教育的意图得以申明和强调，而发展目标、实施路径、发展规模也逐步细化，反映出随着对职业本科教育理解和认识的深化，国家宏观政策引导也随之层层深入并走向政策实践。从具体办学看，职业本科教育的实施还需要一系列更加具体的配套制度。

（二）出台系列试点制度以构建发展职业本科教育的行动框架

公共性是教育的重要属性。为确保教育的公共性，需要国家和政府提供教育发展的制度保障，使其在一定的制度框架内运行。由于职业本科教育关系国家高等教育重要事权，涉及社会公众切身利益，因而更易引发社会广泛关切。基于此，政府需坚持积极探索、试点先行、逐步完善的原则，通过系列的试点制度为职业本科教育提供方向性和原则性的行动框架，以确保职业本科教育积极稳妥地推进。因此，由国家层面提供既有统领性又具开放性的试点制度是较为可行的，这样既能够确保职业本科教育在可控的轨道上向前推进，而且能够为相关各方提供明确的方向，还可以将探索实践中形成的有效经验吸收进来，实现相对稳定性和持续改进性的统一，有利于形成支撑职业本科教育平稳性发展的制度。正是在既要积极推动职业本科教育的实践探索，又要适时吸收相关经验以更好发展职业本科教育的现实下，职业本科教育相关制度构建选择了“试点式”构建模式。2020年9月，教育部等九部门联合推出《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》，提出“稳步推进本科层次职业教育试点”“支持符合条件的中国特色高水平高职学校建设单位试办职业教育本科专业”，明确了发展方向和实施路径。2021年1月，教育部印发《本科层次职业学校设置标准（试行）》，从办学定位、治理水平、办学规模、专业设置、师资队伍、人才培养、科研与社会服务、基础设施、办学经费等9个方面明确了职业本科学校的准入标准，印发《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》，明确专业设置的原则理念、管理权限、专业目录、具体条件、程序步骤等；同年3月印发《职业教育专业目录（2021年）》，调整设置职业本科教育专业247个。以上三个制度文件分别从职业本科学校如何设置、职业本科专业如何申报、职业本科设置什么专业等三个方面提供了操作层面的规范。同年11月，国务院学位委员会办公室印发《关于做好本科层次职业学校学士学位授权与授予工作意见》，对职业本科教育学士学位的职责权限划分以及授权单位主体资格、授予条件和步骤程序等予以明确。《关于开展“十四五”时期高等学校设置规划编制工作的通知》明确要求“拟设立的本科层次职业学校原则上每个省（区、市）不超过2所”，对区域内职业本科教育的规模布局作出了总体性调控。以上多项政策性文件和相关制度对职业本科教育发展中的关键问题均予以明确。事实上，这些制度是现有32所职业本科学校办学的基本依据。值得注意的是，以上制度多为试点性的，需要结合具体实际不断改进和完善。同时，现有制度较少涉及人才培养质量，随着办学实践的深入，亟需加快职业本科教育人才培养质量相关制度，以确保职业本科教育高质量发展。

（三）完善基本法律制度以明确发展职业本科教育的核心事项

法律是权威等级较高的制度形式，是制度发展到高级阶段的外在表现。建立完善的法律制度是职业教育治理的基本规律和普遍趋势，也是我国现代职业教育治理体系和治理能力现代化的重要目标。将职业本科教育纳入国家基本法律的规范范围以明确其合法地位，既是依法治理职业本科教育的内在要求，也是确保职业本科教育长远发展的内在需要。新修订实施的《中华人民共和国职业教育法》第十五条和第三十三条规定，“高等职业学校教育由专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校实施”，“设立实施本科及以上层次教育的高等职业学校由国务院教育行政部门审批”，“专科层次高等职业学校经国务院教育行政部门审批可以实施本科层次的职业教育”[9]，以法律条款的形式将本科层次职业学校纳入高等教育范围，并明确了设立职业本科及以上层次高等职业学校、专科层次高等职业学校实施本科层次职业教育的审批部门。上述规定意味着职业本科教育的发展将有法可依，这在职业教育发展尤其是职业本科教育发展史上具有里程碑意义。此次将职业本科教育纳入职业教育法，有先期探索实践和试点政策的实践基础，既是积极、谨慎和稳妥的选择，也是法治政府教育治理的生动体现。不过，法律中仅对职业本科教育的基本属性、实施主体和行政审批等根本性问题予以明确，旨在促进职业本科教育从政策引导向依法办学转变；法律中未对办学性质、办学形式、办学规模、办学专业及师资建设等事项做出具体规定，意在激发地方政府和举办者的创新活力，积极发展与区域经济发展和产业结构相适应的职业本科教育。这样的制度安排，既可以将职业本科教育纳入法制化轨道，又能够发挥地方政府和院校创新性发展职业本科教育的积极性和主动性。

综上可知，由于没有现成经验可以借鉴，在职业本科教育实践的起步阶段，制度构建呈现出自上而下和设计主导的特征，从顶层规划、试点制度、基本法律三个维度推进，阐明了发展职业本科教育的国家立场、行动框架和核心事项。然而，随着职业本科教育办学实践的深入推进，对制度的及时性响应、系统化构建和开放式生成提出了更高要求，职业本科教育制度构建面临着新的挑战。

二、实践反思：职业本科教育制度构建的现实挑战

起步阶段的制度构建是在“先试先行”思想指导下展开的，虽然明确了职业本科教育发展中的方向性和根本性问题，但也面临着滞后性、零散性和封闭性等多方面挑战，成为职业本科教育实践走向深入的主要障碍。

（一）“探索式”理念下制度构建的滞后性挑战

在国家“探索发展”理念引领下，职业本科教育发展主要借助“摸着石头过河”的模式加以推进，与之相适应的制度构建也以“探索式”供给为主，这在一定程度上引发了制度建设滞后于办学实践需要的滞后性挑战。这种挑战主要表现为制度结构失衡、数量偏少、内容宽泛等。结构失衡是指现有职业本科教育制度“重两头轻中间”，即仅仅对职业本科学校和职业本科专业设置、职业本科专业目录等情况做出明确的规范性要求，对职业本科教育的学位授予及标准等这一关键性问题，则仅有指导性意见，尚缺乏具体明确的操作性指南。在涉及人才培养过程的中间环节方面，相关制度和标准大多处于空缺状态，在没有相关制度可遵循的情况下，职业本科教育的人才培养过程面临诸多挑战。比如在职业本科院校的人才培养方案编制中，出现了在原有职业专科教育课程体系基础上简单延伸或直接移植普通本科教育课程体系两种倾向[10]，不利于保障职业本科教育的办学质量。为此，涉及过程性的制度、标准等成为亟待完善的重要领域。数量偏少是指对比制度需求，职业本科教育的制度还比较少，对诸多需要予以明确规范的问题尚未纳入制度议程。内容宽泛是指职业本科教育的制度仅对根本问题给出方向性和原则性指导，涉及人才培养过程的标准和细节仍处于探索状态。上述制度滞后问题与以下方面密切相关：一是对职业本科教育的理解认识不够深入。比如，“对职业本科本质的认识存在局限”[11]，“何谓职业本科教育无论政策上还是理论上还存在一定的模糊性和不确定性”[12]等等。由于理解认识上的不深不透，推动职业本科教育的具体行动也略显迟缓，制度供给滞后便是外在表现之一。二是对职业本科教育的实现路径和方法不够明确。从政策演进视角看，我国职业本科教育的实施主体先后经历了专科层次高等职业院校升格为本科院校、民办高职高专升格为本科院校、引导普通本科高等学校转型、多路径并行推动职业本科教育发展等阶段。事实上，职业本科教育实践中始终面临认知不统一、舆论纷争大、实践障碍多等难题，制度供给在多重压力下进展受限，难以满足实践需求和公众期待。三是职业本科教育制度供给的主体力量较为薄弱。尤其是专业性和业务性较强的制度建设，由于其极为复杂，需要由多学科背景、多领域的专家联合共同攻关。具体而言，应以职业本科学校的实践经验为基础，由政府部门的政策研究人员、院校的专业人员、科研机构的研究人员共同展开系统梳理和深度提炼，形成具体的制度。令人遗憾的是，目前多部门多领域专业人士协同开展制度研究的机制尚未形成，客观上制约着制度供给的时效和质量。

（二）“增补式”供给下制度构建的零散性挑战

职业本科教育在我国发展艰难的一个重要原因是制度建设滞后、落地难，特别是标准体系不完善、质量保障机制缺位、支持引导力度不够等，严重制约着职业本科教育的实践探索进程。这一境遇既与职业本科教育在我国仅有较短的探索时间有关，也与制度建设本身滞后于实践有关。面对职业本科教育实践深入推进对制度的迫切需求，职业本科教育相关制度的建设只能将重点放在根本性和关键性的问题上，即仅仅提供一些框架性条款。从制度建设看，尽管职业本科教育已经进入实施阶段，然而一些根本性的关键制度建设还远远没有完成，足见其复杂性。基于这些特殊性，在制度构建模式上，职业本科教育的制度供给具有很强的“增补式”特征，即随着对职业本科教育认识的深化和实践的深入，逐渐增加制度供给、完善制度内容，以满足实际需要。现有的职业本科教育制度主要涉及职业本科学校和专业设置条件、专业目录及学位设置指导意见等，更多集中于准入条件和学位设置上，重点是对“入口”和“出口”标准的把控，而涉及人才培养过程和质量的相关制度，目前依然较少，仍处于探索之中。从职业本科教育高质量发展和可持续发展的内在需要看，职业本科教育的教学标准、培养方案、课程结构、学习内容、学习评价等质量控制的制度同样十分重要。相较于涵盖人才培养全过程、多维度的制度需求而言，现有的制度供给呈现出零散性，实际上难以适应职业本科教育发展的需要。制度供给的零散性至少主要表现在以下方面：一是制度覆盖面不够广泛。比如，现有制度较少涉及教育教学的质量标准、评价标准、考核标准等需求，难以提供职业本科教育质量的根本准则和行动规范；二是制度结构不够全面，对准入要求和出口标准有比较多的考虑，而对中间培养环节予以规范和对培养质量进行监测的内容较少。这种“增补式”制度供给引发的零散性困境，难以为职业本科教育提供全面系统、切实可循的行动指南。