职业教育区域一体化发展：动力、内在机理与 实现路径

摘要： 职业教育区域一体化发展是一项深化职业教育改革的制度创新。根据新制度经济学理论，其动力源于制度环境的动态演变，具体指国家区域战略的引导力、区域产业转型的驱动力和职业教育的内生革新动力;其内在机理是以扩大区域整体职业教育规模经济为前提，以实现多元主体博弈均衡为关键、以降低制度创新与实施成本为保障。然而现行的区域宏观管理体制和院校微观的运行规则导致一体化发展困难重重，为此需要加强制度供给，完善一体化发展的配套制度;转变治理模式，建立一体化发展的协调组织;促进多维联动，形成一体化发展的长效格局。

关键词：职业教育区域一体化;动力;机理;路径;新制度经济学

中图分类号：G640    文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2022）01-0120-08

随着国内京津冀、长三角、粤港澳等重大区域发展战略进程的加速和职业教育改革创新高地建设的推进，职业教育区域一体化的发展议题逐渐引起决策层和学术界的关注。2020年8月习总书记主持召开长三角一体化发展座谈会，强调围绕重点领域和重点区域进行突破，以点带面加快长三角一体化进程[1]。2020年9月习总书记主持召开教育文化卫生体育领域专家代表座谈会，强调要优化区域教育资源配置，提升教育服务区域发展战略的水平[2]。为落实习总书记关于教育改革和长三角一体化发展的重要论述，推进职业教育“提质培优”的改革进程，2020年9月教育部和江苏省政府宣布联合共建苏锡常都市圈职业教育改革创新高地，推进职业教育区域一体化发展。职业教育区域一体化发展是站在两个百年的历史交汇期，面向“十四五”及未来更长一段时期构建职业教育新发展格局的重要支撑，也是职业教育服务国家区域发展战略和区域经济一体化的主动作为。作为由经济领域溢出的一项制度创新，职业教育区域一体化发展是如何产生的？内在机理是什么？如何有效推进职业教育的区域一体化发展？对以上问题的回答，有助于我们明晰职业教育区域创新在新时期职业教育改革中的发展逻辑，尤其是与普通高等教育相比在推动教育区域一体化发展中的特别之处。新制度经济学则为此提供了新的研究视角和分析工具。

一、文献回顾与理论框架

（一）区域教育一体化的发展

区域一体化概念最早起源于经济领域，本质是在一定区域范围内通过统一与合作来消除经济有效运动的障碍因素，以此实现资源要素的自由流动，提高资源配置效率，创造更加优化的经济结构[3]。我国区域经济一体化发展的实践始于20世纪90年代初期，历经30余年的发展，已逐步延伸至政治、交通、教育、生态等社会生活的各个领域。在教育领域，不同学者对区域教育的一体化发展进行了多样的探讨。比如：区域教育一体化发展需有四大先决条件：地域相邻性、资源互补性、文化相容性和学校能动性[4]（P27-28）。其一般发展历程包括萌芽、逐步开展、快速发展、更高质量发展四个阶段，并总体呈现出“协商联合——协同联动——协作联盟——融合联姻”的演进特征[5]（P27）。但教育区域一体化发展通常会面临重重困境，许多宏观层面的策划无法及时转变为中观层面的有效行动和微观层面的操作事实[4]（P24），使教育一体化发展趋向与区域经济一体化进程呈现出早期相对滞后和后期适度协同的特征[5]（P34）。例如在教育区域一体化发展背景下，长三角三省一市于2018年揭牌成立了4家联合职教集团，虽然已经建立了集团的组织构架，起草了章程，明确了宗旨，但这些集团几乎没有实质性的推进[6]。究其原因，各行政区域在教育领域长期存在的“条块分割”壁垒[7]、区域间教育发展水平的不均衡[8]、学校内在自主一体化发展的原动力缺失[5]（P33）是主要的阻碍因素。

学界对区域教育一体化发展的研究目前主要集中在高等教育领域，关于职业教育区域一体化发展的研究数量较少。但不可否认的是，无论是高等教育还是职业教育的区域一体化发展，都是基于教育与经济的互动关系，遵循教育服务于国家战略和经济社会发展的基本思路。然而由于职业教育管理与运作的复杂性和地方性、人才培养目标的独特性、专业设置和毕业生就业的区域性等，都使得职业教育区域一体化发展在外在表征、运作机制和功能效应等方面与普通高等教育存在差别。而已有关于职业教育区域一体化发展的研究主要集中在对欧盟国家的比较借鉴和对国内个别区域案例的经验总结，难以从经济和教育发展环境的变迁历程中探索其发展脉络与内在机理。新制度经济学的理论视角将能帮我们从制度环境的演进中探究职业教育区域一体化发展的背景和动力因素，尤其是贯通宏观、中观、微观三个层面分析中央及地方政府、地方职业院校、企业等多元主体及其之间互动行为的内在机理。

（二）新制度经济学及其在本研究中的应用

新制度经济学是当代经济学的一个理论流派，因其代表人物科斯（Ronald H.Coase）、诺斯（Douglass C.North）、威廉姆森（Oliver Williamson）相继获得诺贝尔经济学奖而名声大噪。解释制度创新与变迁、制度与制度主体及其行为活动之间的相互关系是新制度经济学的重要内容。新制度经济学以有限理性、信息不完全、非零交易成本、机会主义倾向、不完全竞争为前提假设，依托交易成本的概念，坚持逻辑实证主义方法论，创立了成熟有效的制度分析的理论工具与研究范式。

新制度经济学分析方法主要由结构分析范式、均衡分析范式和交易成本分析范式组成。结构分析范式是基于整体主义的视角从宏观层面展现制度环境，强调制度的形成与变迁受到经济、政治、历史、文化等多重因素的共同影响，即使在有着相似生态和技术条件的地区实施相同的制度安排，也可能会呈现出不同的制度惯例，即所谓的“整体多元效应”[9]（P39）。均衡分析范式是基于历史主义的视角来呈现制度变迁的总体逻辑，强调以某段时间序列或某个时间节点为背景来分析制度供给与制度需求之间的均衡或非均衡状态。非均衡是制度的常态并且不断引发制度的创新与变迁。制度变迁就是一个被某些转折点打断，从非均衡状态向均衡状态转变的连续且间断的过程，即所谓的“刻点均衡效应”[9]（P41）。交易成本分析范式则着眼于微观层面具体揭示制度创新与制度运行的内在机理，一方面将制度视作因变量，认为需要制度来对人类行为进行约束从而减少交易成本，另一方面也将制度作为自变量，注重制度对于个体或组织等“经济人”的行为及其互动关系的影响。

新制度经济学分析职业教育区域一体化发展具有其适切性和优势：首先，新制度经济学强调以宏观的、动态演进的制度环境为抓手来研究制度创新，这与职业教育为国家战略服务和为区域经济发展服务的基本职能是相匹配的，有助于剖析面向“十四五”新阶段构建职业教育区域发展新格局的深层动因。其次，新制度经济学强调在渐进式变迁中实现制度需求与制度供给的均衡，进而推动制度创新，这与我国经济社会发展和职业教育改革的基本情况是一致的。我国职业教育区域一体化发展并非是在突变的激进式变迁中生成，而是在渐进式改革中根据地方职业教育发展的比较优势对东部地区“提质培优”的创新成果。再次，新制度经济学侧重于分析制度、相关主体及其互动行为三者之间的关系，以此为宏观、中观层面的制度结构和微观层面的制度实施搭建起因果链条。这有助于将中央政府、地方政府与职业院校和企业等结合起来，深入分析职业教育区域一体化发展中各主体之间的行动逻辑，为职业教育区域一体化发展理论提供新的研究空间。最后，新制度经济学更加强调主体之间的合作与集体理性，与强调竞争的传统制度经济学相比更符合区域协调发展背景下的职业教育改革创新目标。

综上，本研究构建了职业教育区域一体化发展的新制度经济学分析框架（见图1）。在该框架中，职业教育区域一体化发展作为一项制度创新，其动力机制可以按照结构分析范式，通过宏观制度环境的演变来反映;其内在机理可以按照交易成本分析范式，通过分析多重主体对于一体化发展“潜在利润”的合作博弈来揭示;其关键路径可以综合均衡分析范式和交易成本分析范式，从制度变迁的整个历程和制度实施的具体过程来明晰。

二、职业教育区域一体化发展的动力溯源

（一）宏观层面：国家区域发展战略的引导力

近年来，面对国内外发展环境与发展条件的重大变化，国家顺应经济要素空间流动的发展趋势，以加强经济社会空间分工、空间协调与内外联动的发展思路明确国内各个区域的比较优势，建立了“一轴两翼”的空间战略布局。所谓“一轴”是指将我国东、中、西部联动起来的长江经济带和长三角一体化发展的经济命脉，其中包括长三角城市群、长江中游城市群、川渝城市群。所谓“两翼”是指在轴线南北两侧进行的区域战略规划，北侧有京津冀协同发展，南侧有粤港澳大湾区建设。由此，将国内各个区域的发展嵌入到全方位、多层次、立体化、高质量发展的空间布局中，不断推动形成新的经济增长极，开创分工合理、错位竞争、优势互补、高质量发展的区域经济新格局。区域一体化发展问题在当代国家治理中占据着重要地位，并从经济领域延伸到教育领域。职业教育作为区域劳动力支撑的主力军，势必要对区域经济一体化做出积极响应。长三角区域一体化的战略布局就明确提出要探索跨省职业教育“中高贯通”“中本贯通”改革试点，将省域间职业教育合作发展作为区域一体化的具体举措[10]。可见，国家区域发展战略对于区域职业教育改革与发展具有强大的外部引导力，职业教育区域一体化作为国家区域一体化发展战略的政策工具而被启动，并因此获得合法性地位。

（二）中观层面：区域经济产业转型发展的    驱动力

随着区域经济一体化的深入推进，我国区域产业布局和产业结构不断得到调整与优化，并呈现出集群发展的态势，经济发展从高速增长阶段转向高质量发展阶段。区域产业集群主要是指某类产业或某些相互关联的产业逐渐在特定的地理位置相对集中而形成的若干企业和机构的集合，其中机构包括大学、科研机构、政府和非营利组织等[11]。正是由于这些主体基于各自优势充分共享资源、同质互强、异质互补，产业集群才能够为区域带来较高的经济效益和较强的竞争力。职业教育以区域性和适应性为发展根基，区域经济一体化和产业集群化的转型升级，更加要求职业教育提供与之相适应的专业支撑和人才支撑。职业院校如何围绕区域产业结构的调整、产业集群的形成实现人才链、教育链与产业链、创新链的有机融合？如何加强专业群建设，提升技术研发与人才培养水平？如何推进产教融合、校企合作，实现优质资源共建共享？如何根据区域内各省市产业的差异化优势，协同错位培养高素质技术人才？以上都是职业教育在区域经济一体化和产业转型升级背景下面临的挑战，也为职业教育区域一体化发展注入外部驱动力。

（三）微观层面：职业教育创新发展高地建设的内生革新动力

职业教育是一个融通开放的社会子系统，需要对系统之外的变化保持高度敏感，不断进行自我变革与调整优化。职业教育区域一体化的发展必然是外部动力与内在动力相互交织作用的结果，缺少职业教育变革的内生动力易导致一体化发展碎片化、浅表化。近年来，国家高度重视职业教育发展，先后出台《国家职业教育改革方案》和《职业教育提质培优行动计划（2020～2023年）》，不仅描绘了新时代职业教育大发展的宏伟蓝图，更是着力分解、细化、落实了蓝图目标，标志着我国职业教育正式进入内涵式发展的奋进实干阶段。为全面深化职业教育改革，我国于2020年开启了职业教育创新发展高地建设项目，先后在山东、江西、甘肃、苏锡常都市圈、温台都市圈进行省部共建职业教育创新发展高地项目。其中苏锡常都市圈是国内第一个以城市群为依托的职业教育改革创新高地，目标是立足苏锡常，服务长三角，通过“国家宏观管理—省级统筹保障—学校自主实施”的协同分工逻辑创新职业教育管理的体制机制，激发地方和职业院校的改革活力，从而探索出职业教育区域一体化的高质量发展模式。可见，国家区域战略部署和区域经济产业一体化发展不断催生出职业教育子系统“识时通变”的内生革新动力，共同推动职业教育从“点状分割”转向“面状融合”的区域一体化发展格局。

三、职业教育区域一体化发展的内在机理

（一）基本前提：扩大区域整体职业教育的规模经济

规模经济是指在技术条件没有发生改变的前提下，生产或销售某种产品的平均单位成本因规模扩大而降低，从而使利润水平得到提高的一种经济效应。从某种意义上来说，职业教育也可以被视为一种产业，因其具有公共物品属性，政府便成为我国职业教育的最大投资者。一方面，政府预期的社会效益决定了政府举办职业院校的数量规模，另一方面，政府拨付的教育经费影响了职业院校自身实际的办学规模。改革开放以来，我国职业院校数量一直高速增长，同时伴随地方高校向应用型高校转型、建设职业本科大学、高职扩招等国家政策的支持，职业院校不断扩招与合并，规模加速壮大，职业教育的经费投入以及院校独立发掘自身潜力的边际效益已接近极限。根据空间经济学原理，规模经济的产生主要是因为劳动分工的扩大而不是一味地扩大规模。规模经济、集聚效应和溢出效应的形成取决于区域市场规模的总体水平而不是单纯生产单元的地理集中[12]。因此，将区域分工的发展策略引入职业教育区域改革，能够产生在当前职业教育区域独立式发展的制度安排下无法达到的“潜在利润”，即一体化产生的规模经济。