学术逻辑与行政激励：中国大学的双轨治理机制

摘要： 中国大学治理研究常在西方大学制度移植和学术话语体系中进行，缺乏将其置于中国政治经济背景与治理环境的考察。中国大学治理不是孤立的组织现象，它既受制于西方学术自治逻辑（学术轨道），也受制于我国政治行政传统（行政轨道），但双重轨道源自不同的观念基础与支配逻辑，必然存在组织冲突和运行紧张等问题。费孝通“双轨政治”分析范式概括了中国社会的制度传统与治理经验，但具有非正式治理特征，而组织分析视角善于解释高校组织现象、结构特征及其行动意义，其分析概念契合现代大学制度的法定性和正式性要求，综合两者可构成中国大学“双轨治理”分析框架。H大学的个案跟踪研究证实，大学双轨治理机制既能强化学术自治空间，又能释放行政激励功能，实现大学行政管理与学术专业决策的相对分离和协调统一。

关键词：“双轨治理”;学术自治;行政激励;学术委员会;组织分析

中图分类号：G640     文献标识码：A     文章编号：1672-0717（2022）02-0028-09

一、提出问题：高校学术委员会为何被边缘化？

我们知道，自从《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010～2020）》颁布以来，特别是《高等学校章程制定暂行办法》及《高等学校学术委员会规程》（下称《规程》）等系列政策文件实施以来，我国高校内部治理结构逐步得到完善，以“学术委员会”为载体的学术治理体系被各界赋予了极高的期待，被评价为“促进学术权力从‘依附’走向‘独立’”“推进和完善现代大学制度建设的重要举措”，“必将在未来高校法治建设中大放异彩”^[1-3]。从大学制度史上看，学术委员会（欧美国家也称“评议会”）是随着西方现代大学制度发展逐步建立起来的，是现代大学学术治理的核心机制。正如别敦荣教授指出的，“在欧美国家大学办学中，学术委员会发挥着特别重要的作用。如果没有学术委员会，大学就会停摆，大学的行政管理就没有方向”^[4]。当前我国高校按照《规程》要求，普遍建立起学术委员会（包括其分设机构）并已运行数年，但这一集中体现现代大学学术本位精神与自治逻辑的制度设施，在我国高校并未实现相应的制度期待。在很多大学，学术委员会仅具象征意义，面临被虚置或被边缘化的尴尬，其运行空间受到挤压，学术治理作用也鲜有实质性的彰显^[5-7]。一般来说，一个国家的大学治理并非孤立的组织现象，它既受制于国家政治经济传统及其治理逻辑，也受制于大学专业化特征和学术自治观念。由此，我们不禁要问，为什么作为西方现代大学制度核心的学术委员会机制在我国高校会失灵？中国大学治理内涵中除了承接西方大学制度的移植外，有何“本土化”的特征？我们要如何发掘中国政治文化与行政实践来改进当代中国大学的治理，使我国高校既能传承西方大学的学术自治精神，又能恰当地接续“中国之治”的经验逻辑^[8]，形成中国大学“双轨治理”结构与机制？

二、“双轨治理”：一个分析框架

（一）中国传统社会的“双轨政治”

20世纪40年代，费孝通先生在《乡土重建》《皇权与绅权》等著述中，以“双轨政治”为分析概念探讨了中国传统社会存在“皇权专制”与“乡村自治”的双轨结构及其权力运行机制。费孝通指出，中国传统政治有着中央集权和地方自治的两层，朝廷政令及所遣的官员到县衙为止，此为“自上而下”的轨道;在地方上，另有一套与之平行的以士绅为主体的自治轨道，这是“自下而上”的轨道。当中央政令与人民接触时，就在县差和乡约的特殊机构中，转入了自下而上的自治（非正式）轨道^{[9]（P36-38）}。费先生特别强调，“政治绝不能只在自上而下的单轨上运行。一个健全的、能持久的政治必须是上通下达、来往自如的双轨形式”^[9]（P45）。“双轨政治”分析从事实层面概括了中国传统社会的政治结构和运行规律，对理解我国制度传统及其历史经验有着重要解释作用：一是揭示了中国国家治理弹性及其稳定性的制度根源，解释了中华帝国为何在超过两千年的漫长历史中，总体上保持了大一统格局的长期延续和传统社会秩序的相对稳定性^[10];二是改变了“东方专制主义”^①等研究传统，强调中国传统社会具备一定的自治惯习和互助空间，满足现代政治学及社会学意义上“治理”出现的条件^[11];三是解析了传统中国“政令发动”与“乡村完成”的轨道转换机制，并提出防止统治权被滥用的抵制策略和迂回路线。作为本土化的经典概念与分析范式，“双轨政治”得到学术界的持续关注和讨论。比如，袁方证明，在“天高皇帝远”的传统社会，皇权“有为”及“无为”的看法并非相互对立^[12]。徐勇认为，传统中国存在国家整体层次的“大一统”与城乡之间非均衡的政治控制，国家（城市）与乡村社会是二元隔离的^[13]。温铁军总结，乡土中国素有“皇权不下县”的传统，国家政权最低管理到县一级，县以下的农村长期维持着“乡村自治”^[14]。黄宗智提出，在传统中国皇权专制程度虽然很高，但皇权向基层渗透和延伸的程度有限，故而形成“集权的简约治理”^[15]。

（二）“双轨制”及其当代应用

近年来，学界有关“双轨政治”的接续研究已转入对当代中国的治理借鉴和拓展，延伸出“双轨制”“双轨治理”等新概念和新模式。例如，在对当代中国村治研究中，“双轨制”得到了普遍传承和应用。郑卫东建议组建“村建理事会”，完善乡村“双轨政治”^[16];赵晓峰提出发展乡村社会组织，重构“新双轨政治”^[17];谢小芹基于“第一书记”的田野调查，提出国家治理和基层治理的“双轨治贫”格局^[18]。无独有偶，“双轨制”思路及其行政分权路径也是推动我国渐进式经济改革的一个基本特征^[19]。如吴敬琏先生指出，在大体维持国有经济现有体制的条件下，容许私有经济的发展和引入部分市场机制，使中国出现了命令（计划）经济和市场经济“双轨并存”的状态^[20]。换言之，正是基于“价格双轨制”“产权双轨制”等体制改革和激励设计，中国经济才有可能出现40多年的持续增长与治理成就。周黎安指出，中国“官场+市场”的双层竞争模式不仅驱动了经济高速增长，而且内生出一个合适的激励体系，使得地方政府与官员愿意提供良好的制度、政策和硬件环境，愿意让渡手里掌握的各种关键性资源支持市场和民营企业发展^[21]。另外，政府官员在政治关系网络中所处的位置，塑造了他们的政治诉求与激励方向，从而形成地方最优经济策略，导致不同地区经济发展绩效的差异^[22]。综合以上，“双轨政治”相关分析不仅对当代中国经济改革和政府治理有重要借鉴作用，还内塑了契合我国集权传统与体制结构的特殊治理经验——政治（行政）激励机制，即在中央持续向地方政府及社会组织分权的实践中释放强大的激励功能。

（三）中国大学“双轨治理”分析框架

在高教领域，“双轨治理”研究也早已有之^①，但现有文献未涉及讨论高校内部治理的双轨结构及其权力运行问题。而笔者认为，“双轨治理”分析正是研究我国大学制度中如何统合“西方模板”与“中国之治”的有效视角，且中国大学制度中确实存在自上而下的“行政管理”和自下而上的“学术治理”的双重机制，前者为大学行政人员与行政机构组成的行政权力系统，后者是由高校学术人员和学术组织构成的学术权力系统。众所周知，今日中国大学的制度范式和治理观念是对西方大学制度的移植。自有清之末，我国高等教育加速现代化转型之后，又经历民国及新中国成立以来的多次改革，但以西方大学制度为“模板”的中国高等教育格局并未改变，其本质特征体现为对学术自由观念和教授治校制度的遵从与向往，本文将之概括为“学术自治”逻辑。同时，如果说中国大学绝无我国传统制度和文化的遗存，则又是完全不成立的话题。如梅贻琦先生所言，“今日之中国大学，溯其源流，实自西洋移植而来，顾制度为一事，而精神又为一事”^[23]。换言之，大学制度移植的合理性并不意味着大学文化也可以照搬，大学文化源于民族精神与性格的历史积淀，而一国的民族精神是无法模仿和移植的。在这一点上，国际著名比较教育学者露丝·海霍也持相同观点，“中国大学模式首先应该建立在对中国传统文化优秀遗产继承的基础上，因为中国大学在历史上有许多成功的经验值得汲取”^[24]。再者，中国大学制度中的等级观念、单位意识以及向上负责制等均可视为中国集权传统与其治理逻辑的历史延续。从这一角度，中国大学的“集中管理”也是特定政治经济背景和行政授权机制塑造的。但在现代意义的“治理”语境下，大学管理的组织形态、支配方式与制度安排等均应根据新时代的社会关切而发生转变，即大学管理也要熟练运用各类组织资源和治理工具，将大学学术发展以及成员利益与大学目标统一起来，提升大学治理绩效，即为“行政激励”逻辑。

从学理角度，“双轨政治”是费孝通先生针对传统社会结构及其运行规律的事实性归纳和反思，其目的不在历史考证研究和学术理论建构，而在探寻乡土中国的治理渊源，并希望在一定程度上重建“乡村自治”这一轨道^[25]。由此“双轨政治”分析虽然具有充足的历史合理性，但具有明显的非正式治理特征。例如，防止皇权被滥用的机制并不是常常有效的，在历史上统治权极容易突破“无为”的藩篱侵入乡村社会，淤塞“自下而上”的轨道，导致基层行政的僵化;乡村自治机构虽为实有组织，但不具备法定意义和制度形态上的正式性，缺乏制度化的正式协调和理性手段。因此，借鉴“双轨政治”分析范式来研究当代中国大学治理，一方面承袭了中国国家治理的制度传统与文化背景，另一方面也应根据现代大学制度的法定性和正式性要求，赋予其全新的概念内涵与治理关系，以增强大学“双轨治理”的组织稳定性和决策效果。正如周雪光指出的，组织分析视角在研究组织现象（高校也是组织）、结构特征及其行动机制与行为意义等方面有着显著的契合优势^[26]，其分析概念和解释机制也广受关注和重视。本文旨在综合“双轨治理”传统与“组织分析”优势，建构中国大学“双轨治理”分析框架。

1.大学具备“双轨治理”的组织基础。一方面，高校“校—院—系”三级组织构成“自上而下”的行政管理轨道。在此轨道上，大学行政权力主要承接政府与社会赋予的高等教育职能，对外履行教育公共责任争取办学资源，对内进行大学管理维系大学运转，激励大学成员采取与大学目标一致的行动。因此，高校“行政之轨”的支配逻辑在于通过“授权和激励”提升大学管理绩效，可名之为“行政轨道”。另一方面，高校“系（科）学术例会—院（部）教授会—校学术委员会”等学术组织体系可视为“自下而上”的学术治理轨道。在这一轨道，大学是“底部沉重”的学术研究和教学共同体，系科分化以及知识专用性等组织特征，要求学术机构拥有相对宽松和自由的学术权力（利）空间。因此，高校学术之轨的运行逻辑在于通过“学术自治”实现专业化决策和学术资源配置，亦可称之“学术轨道”。从本质上说，“学术之轨”是凝聚和表达学术利益诉求的组织基础和制度空间，其运行使命重在三个方面：一是增强学术组织凝聚力;二是保持学术治理主体性;三是畅通学术权利表达渠道。可见，“行政之轨”与“学术之轨”虽并存于大学运行实际，但源自不同的合法性基础与支配逻辑，它们之间必然存在组织冲突和运行紧张等问题（这与我们观察到的经验事实相符），因而需要我们构建一系列的概念关系与治理机制，以加强“行政之轨”与“学术之轨”的组织联接、互动依存和运行调节。

2.构建大学“双轨治理”机制。其一，建立“委托-代理”关系联接。大学是一个多学科的存在，学科之间存在相互分化的知识张力和封闭性，学者们通常在相互独立和非常专业化的研究领域工作，与之产生的相应治理困难即是，“基层单位的秘密知识使上级难以渗透”^[27]。换言之，大学“双轨治理”必须建立在有效应对“知识专用性”这一核心问题之上，从而降低高校集中管理的决策信息成本和问责风险。所以“行政之轨”的理性选择是将相关学术决策以及与之相应的资源配置权委托给“学术之轨”。在“委托-代理”联接中，行政一轨（委托方）通过相关章程约定和激励机制“发动”学术一轨（代理方）贡献其专用性知识和智慧，“完成”与大学目标和利益需求相一致的学术治理行动，从而尽可能地避免“非专业决策”引起的信息成本与管理责任问题。其二，强化“可置信承诺”与“专用性决策”的互动和依存关系。可置信承诺是产权制度以及“委托-代理”契约的实施前提^[28]，交易中履约双方相互做出信任承诺（而不是威胁），可以消减环境复杂性和交易不确定性，增进稳定和可预期的市场结构、行为互动与权属关系。在大学“双轨治理”中，“行政之轨”作为承接国家公共教育职能的正式组织和国有资产的授权管理者，拥有比“学术之轨”更具优势的科层结构、执行体系与资源调控能力，因而是缔约的强势一方。但为了应对横亘在双轨之间的“知识鸿沟”，并解决学科发展的专业性和复杂性等问题，“行政之轨”只有信守承诺赋予“学术之轨”以专用性的决策权力和自治空间，才能变“双轨”冲突紧张为互动依存关系，形成兼具组织稳定性和治理灵活性的“双轨依存”机制。其三，增进“正式权威”与“实际权威”的转换和调节关系。阿洪和梯若尔指出，“正式权威”即源于资产所有权与组织正式地位的决策权威;而“实际权威”则是基于信息优势和决策实践的权威，即根据治理实际的决策权^[29]。在“委托-代理”关系中，委托方通常顾及信息、时间与交易复杂性等成本代价，而有策略地将相关决策权委托给代理方，使后者拥有实际决策（或事实上）的权威^[30]，构成组织集中管理与基层灵活应对的治理弹性。换言之，在大学“双轨治理”中，“行政之轨”可将相关利于学术创新和学科发展的实际决策权转移给“学术之轨”使之拥有实际权威（即“化名为实”），但并不影响行政轨道的正式地位和权威，同时释放丰富的激励功能，将学术决策与各学院（学科）的发展目标、实际环境以及专用性人力资本结合起来，提升大学组织绩效和决策弹性，形成既相对分离又协调统一的“双轨运行”体系。