全球教育治理的内涵、效度及中国参与路径

摘要： 全球教育治理作为全球治理的一个分领域，具有特定内涵，与其他领域的全球治理相比，它既具有差异性，也具有独特性。教育具有公共产品属性，它既是全球教育治理的重要基础，也是进行全球教育治理的挑战要素。但公共产品的供应动机并不是完全固定的，很多时候它是出于政治考量，会根据供应者自身利益与规则加以调整或塑造。全球教育治理的效度与治理主体、治理客体、治理途径、治理环境密切相关。中国参与全球教育治理的实践路径，大体经历了意愿上的“被动”到“主动”、定位上的“参与”到“引领”、范围上的“区域”到“全球”、方式上的“输入”到“输出”的全面转变，不仅促进了中国教育治理现代化，也拓展了中国参与全球教育治理的广度和深度。新时代中国参与全球教育治理，要以建构人类命运共同体为指引，全方位提升全球教育治理的参与能力和实力，培育并提供更多高质量全球教育公共产品，逐步推动区域教育共同体和全球教育共同体建设。

关键词：全球教育治理;治理效度;公共产品;治理主体;治理客体;参与路径;教育强国

中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2022）3-0058-12

随着社会生产力持续提升和全球化深入发展，教育也愈发跨越民族国家界限，日益具有社会性、开放性和全球性。各国对于教育与受教育越来越重视，因而教育的普及化、高等化、终身化、全球化也越来越成为各国民众普遍关注的重要问题。冷战后全球治理的兴起与扩散，也引起了国际社会和国内外相关专家学者对全球教育治理（Global Educational Governance）的广泛关注。本文主要研究全球教育治理的内涵、效度和中国参与路径，就全球教育治理的概念及公共产品属性进行深入分析，并探讨由于治理主体、客体、途径和环境的不同而如何影响全球教育治理效度。中国参与全球教育治理是逐渐地从被动到主动、参与到引领、区域到全球、输入到输出的路径进行的，其中不仅与中国综合国力增强及整体教育教学质量提升有关，也与全球治理变革及国际秩序转型有关。本文从全球教育发展的视角来研究教育治理内涵、效度和中国参与路径，间接对应我国参与全球教育治理“是什么、为什么、如何参与”的问题，有助于更清晰地从全球视野来展示全球教育治理发展与中国参与历程。

一、全球教育治理的内涵

教育是国家富强和人民幸福之本，也是世界和平发展与进步繁荣之基。教育领域的全球治理，也即本文探讨的全球教育治理，作为全球治理的一个分领域，其内涵包括多个方面。下面我们就全球教育治理概念及教育的公共产品属性进行分析。

（一）全球教育治理的概念

所谓治理（Governance）是治理主体对治理客体的管理，是指多个行为主体通过合作互动共同参与公共政策讨论、制定与实施的活动[1]。世界银行最早于1989年使用该词作为表述世界事务的治理，从而该词很快成为世界范围内被广泛接受并高频使用的概念[2]。1990年，国际关系领域兴起了远离世界秩序的范式争论，指向了全球治理重构的议题。冷战结束后，出于对历史的反思、对现实的总结、对未来的展望，1992年，在德国前总理勃兰特（Willy Brandt）的倡议下，联合国牵头成立了“全球治理委员会（Commission on Global Governance）”，此事得到时任联合国秘书长加利（Boutros Boutros-Ghali）的大力支持。同年，联合国学术委员会（ACUNS）创办了《全球治理》（Global Governance）学术期刊，专门研究和讨论全球治理问题。1995年，全球治理委员会在联合国成立50周年之际发表了题为《天涯若比邻》（Our Global Neighbourhood）的研究报告，提出治理是一个过程，也是一种机制和安排，它不只是政府间的事情，还涉及非政府组织、公民运动、跨国公司、资本市场以及全球大众媒体[3]。

当前，全球治理已经成为一个被全世界广泛接受并使用的概念。全球治理是一项全方位、宽领域、多层次的系统工程，尽管对于“全球治理”仍没有一个统一的权威定义，但各方都认同其内涵特征主要包括三个方面：一是治理主体多元化，二是治理客体多类化，三是治理方式多样化。当前，全球治理仍在深入发展，对国际社会的和平发展与进步繁荣也持续产生深刻影响。全球治理范围非常宽泛，涉及全球事务的几乎所有领域，全球教育治理就是全球治理的一个子系统。

虽然全球教育治理概念的提出与普及是在冷战之后，但全球教育治理活动却可追溯到1945年。当年，联合国成立时便创设了联合国教科文组织（UNESCO），制定了《联合国教科文组织宪章》，提出教育是一项基本人权，教育有助于实现世界和平，并要求成员国去实现这一目标[4]。联合国教科文组织作为全球范围内主管全球教育事务的专门机构，在此后相当长的时期内成为协调全球教育、科学、文化的全球性唯一专门机构，在全民教育、终身教育、职业教育和教育援助等方面，为捍卫教育等领域的全球共同利益而采取集体行动[5]。

在全球治理概念兴起后，较早关注全球教育治理的代表人物之一是加拿大学者卡伦·芒迪（Karen Mundy），她于1998年便提出了“教育多边主义”的概念。她认为，国际的、地区的和跨国的行为主体对政策过程的影响力正在增长，并提出教育政策研究者要把教育政策放在国际政治的舞台中进行研究[6]。2009年，联合国教科文组织发布题为《消除不平等：治理缘何重要》（Overcoming Inequality：Why Governance Matters）的报告，提出教育治理是涉及所有层面上的决策过程[7]。英国学者金·卡（King K）和鲍勃·瑞（Palmer R）认为，全球教育治理是一个用来讨论国家和非国家行动者如何在教育中获得政治权威和影响的组织框架[8]。国内关于全球教育治理的讨论与研究，主要是近十年以来的事情，而且仍显得不充分和不深入。学者杜越认为，全球教育治理是指“各种社会主体共同参与教育发展进程、推进全球教育发展的现象”[9]（P6）。学者孙进等人认为，全球教育治理是指“国际社会各利益相关方通过协商、合作及博弈等多种方式参与全球教育事务的管理，以维持或确立合理国际秩序的活动”[10]。周洪宇等人认为，全球教育治理是在全球化及民主化语境下形成的一种创新管理模式，是对普遍教育问题和教育公共事务的“共治”过程[11]。这些定义都具有一定代表性，也具有很大合理性。

当前全球教育治理仍未有权威统一定义，尤其从全球教育治理的实际来看，不同治理主体都发挥了相应作用，所涉及的治理客体则主要侧重于基础教育的普及化与效应化、高等教育的国际交流合作和终身教育的倡导与推广，治理途径主要通过援助、倡议、合作等形式。因此，本文对全球教育治理的概念作出如下表述：全球教育治理是指不同主体通过各种形式对全球教育事务进行规范化和质量化的管理活动。这里的规范化，主要是指以系列标准化指标作为评估或推动方式的共同管理，如依据高被引论文数量等系列指标进行的高校排行，或达到相关标准的学历互认、学分互认和资格证互认等;这里的质量化，主要是指教学硬件设施和教学效果的质量提升，如现代化教学设施的推广应用、高等教育的普及化率等，或依据科学监测教育系统的监测结果有针对性地进行教育改革等。

（二）全球教育治理的公共产品属性

教育是人类社会发展进步的阶梯，始终受到各国人民的高度重视，谋求更好的教育是全人类的共同愿景。教育，在狭义上指有组织的学校教育，在广义上指影响人的身心发展的社会实践活动。近代以来，世界各国都把教育作为国家的公共事业，相关国际组织更是高度重视全球范围内的教育。联合国教科文组织的报告认为，“教育是使人类朝着和平、自由和社会正义迈进的一张必不可少的王牌，是促进更和谐、更可靠的人类发展的一种主要方式”[12]。世界银行的研究认为，“教育之所以重要的首要因素是它有助于改善人民的生活，减少贫困”。七国集团也在一份有关教育的文件中提出，“教育是促进人类进步的关键因素”，强调要以教育体制的现代化来促进全球创新型社会的发展[13]。2018年12月3日，第73届联合国大会第44次全体会议通过决议，将每年1月24日定为国际教育日。决议认为，必须努力确保小学、中学、大学和职业培训等所有教育机构的包容性和公平性，使所有人都能拥有终生学习的机会，从而有机会充分参与到社会中来，为可持续发展作贡献[14]。

教育在人类社会发展中如此重要，那么教育本身是否属于全球公共产品（Global Public Good），或者说是否应该属于公共产品呢？厘清这一问题，有助于进一步深入分析全球教育治理。公共产品（Public Good），也叫公共利益或公共物品。本文使用公共产品的说法，这也是全球治理与国际关系领域通常使用的学术语言。所谓公共产品，是指利益能惠及所有国家、人民和世代的产品[15]，其内容包括三类：一类是自然性的，如阳光、雨水、风能等;另一类是社会性的，如道路、桥梁、水道等;再一类是主体性的，如和平安全、医药、互联网等。这三类公共产品在一定程度上都可视为“能以零边际成本给所有社会成员提供同等数量的物品”[16]。换言之，对于公共产品，个人的使用不影响他人的使用，所有人都应当并且可以平等地得到或享受。

由于经济全球化、社会信息化、人员流动化的快速发展，各国在观念上都普遍把教育当成一国范围内的公共产品。观念在社会建构中发挥着非常重要的作用，“观念的建立和维持有赖于一定的社会情境，所以社会情境既是观念建构的结果，也是观念解构与再建构的原因”[17]（P96-114）。观念上的重视反映在政策和行动上，是世界各国大力推动教育平等，普及初等教育、强化高等教育、推动职业教育、促进全民教育、倡导终身教育，以改善民众生活水平，促进社会创新发展，提高国家综合竞争力。由于教育对经济社会发展的巨大推动作用，各国教育的功能外溢越来越突破主权国家的界限。20世纪90年代以来，伴随着全球化与全球治理的深入发展，人们也更多地关注和讨论教育的全球公共产品属性。

从教育的作用和功能来看，教育显然具有全球公共产品属性。教育的主要功能是进行知识的普及、言行的教导和能力的提升。在全球范围内，各国政府、有关国际组织和社会团体等，都很重视倡导教育公平、提升教育水平、统一大学学制、促进学分互认、进行合作办学、开展国际评估、发动全民教育、构建学习型社会等，这使得教育的全球公共产品属性不断地从国家向地区及全球扩展。例如，联合国教科文组织、世界银行、欧盟等国际组织以及美国、德国、法国、英国、日本、中国等国家，通过各种途径对非洲基础教育进行持续帮扶与援助，不仅大大提升了当地的教育水平，促进了非洲的经济社会发展，同时也凸显了教育的全球公共产品属性，彰显了全球教育治理的重要性。

对教育是否属于全球公共产品的争议，主要不是指基础教育和技能教育，而是世俗教育。世俗教育通常包括国家认知、传统文化、历史习俗、意识形态、价值观等。这部分教育往往是主权国家自主管控并且不容许外来干涉的教育内容，这就使得有些人倾向于对教育是否属于全球公共产品持保留意见，并且在实践中造成了全球教育治理集体行动的缺陷问题，成为全球教育治理难以克服的盲区或禁区。不过，许多国际组织、国际教育活动社团与人员，仍站在全球视野和人类发展进步的高度，积极推动教育的全球化与全球教育治理。2015年，联合国教科文组织发表题为《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？》（Rethinking Education：Towards a Global Common Good？）的研究报告，这是联合国教科文组织成立70年以来，继1972年发布的研究报告《学会生存：教育世界的今天和明天》和1996年发布的研究报告《教育：内在的财富》之后，又一份里程碑式的研究报告。该报告认为教育作为一种共同的社会公共产品，共同利益的概念超越了其工具性[18]。由此，针对教育作为全球公共产品属性的不同方面，可以用不同的政策工具和不同的治理机制来解决这一问题。

公共产品的供应动机并不是完全是固定的，也不一定完全是公益性的。在公共产品的供应过程中，除了一些救济性的援助，供应者的供应动机很多时候都是出于一定的政治考量，会根据供应者自身的利益和诉求，对全球教育治理的规则、制度和投入偏好加以调整、塑造甚至重新定向。当前全球教育治理的趋势，主要包括教育设施与制度的现代化、教育机会平等、全民教育普及、国际教育评估、高等教育衔接、学习型社会建构等。全球教育治理应适度发挥市场机制作用，同时保持教育的公共产品属性，不仅要把教育作为公共利益，而且也要把教育作为共同利益，这对于全球教育善治具有重要的现实意义。在全球第三世界普遍性存在社会产业加速升级与公共教育支出相对较少的情况下[19]，一些发达国家和教育大国，应在全球教育治理中提供更多优质高效的教育公共产品，为其他相对落后国家与地区的教育现代化提供更多“搭便车”的机会，或者直接通过援助与帮扶的方式，以促进全球教育的均衡化与现代化，推动人类社会共同发展与共同进步。