二战以来加拿大国际学生招收政策：历史演进、实践成效与价值取向

摘   要：二战以来，加拿大吸引了数以百万计的国际学生赴加留学，为国家经济建设、社会进步和文化繁荣作出巨大贡献。文章采用历史—因素分析法对二战以来加拿大国际学生招收政策的历史演进进行系统梳理，研究发现加拿大的国际学生招收政策大致经历了三个发展阶段：教育援助阶段、教育援助向教育贸易服务转型阶段和教育服务贸易全面发展阶段。这些政策在实践中取得显著成效，使加拿大招收的国际学生数量不断攀升，并在2022年成为世界第二大留学目的国。加拿大的国际学生招收政策在不同历史阶段体现不同的价值取向——教育援助阶段以政治导向为主，教育援助向教育贸易服务转型阶段以经济导向为主，教育服务贸易全面发展阶段以人才导向为主。

关键词：国际学生；加拿大；历史演进；实践成效；价值取向

中图分类号：G511         文献标志码：A         DOI： 10.3969/j.issn.1672-3937.2025.02.04

作为一个中等强国，加拿大在过去70余年凭借学费低、安全性高、工作机会多、移民可能性大等优势，吸引了数以百万计的国际学生留学，为国家经济建设、社会进步和文化繁荣作出巨大贡献[1]。近十年来，面对世界各国人才资本的激烈竞争和国内对高素质劳动力的迫切需求，加拿大持续加大国际学生招收力度。2023年底，加拿大招收来自印度、中国、菲律宾、尼日利亚、法国等180多个国家的100万余名国际学生，一跃成为继美国之后的世界第二大留学目的国。[2]联邦政府的宏观调控是加拿大留学教育取得成功的重要保障。近些年来，相关学者关注到国际学生招收政策对加拿大留学教育蓬勃发展的重要意义，并且对其现行政策进行了深入分析，但专门和系统梳理加拿大国际学生招收政策的变迁脉络的研究相对较少。为弥补以往研究的不足，本文采用历史—因素分析法对加拿大国际学生招收政策的历史演进进行系统梳理，总结各个阶段政策实施的实践成效和政策变迁背后蕴含的价值取向，以期为我国完善来华留学教育政策、参与全球人才竞争提供借鉴。

一、历史演进

回顾加拿大国际学生招收政策的历史发展可以发现，作为英国、法国前殖民地，加拿大在二战前就零散地接收来自欧洲和美国的国际学生，并在20世纪50—60年代，通过对发展中国家开展教育援助，扩大国际学生的招收规模。20世纪70—90年代，加拿大政府逐渐认识到国际学生的经济价值，开始出台相关政策，对国际学生招收进行部署。21世纪以后，加拿大更加重视国际学生的经济社会价值，并且将国际学生视作国家人才战略的重要组成部分。

（一）二战后至20世纪60年代末：教育援助阶段

二战推动加拿大经济转型，同时也是该国高等教育发展历程中的重要转折点。二战前，加拿大高等教育的宗教色彩十分浓厚，虽然从19世纪中叶开始走向世俗化，但是整体发展比较缓慢，国际化程度不高。这一时期，加拿大高校招收的国际学生主要是欧洲难民和在加拿大生活的美国人。二战后，为应对经济转型对高素质劳动力的迫切需求以及在国际上树立良好国家形象的现实需要，加拿大不断扩大高等教育规模，提升高等教育质量。这一时期，加拿大国际学生招收尚处于萌芽阶段，招生对象主要是加拿大提供教育援助的国家的学生。[3]

20世纪50年代，为了展现“人道国际主义”的国家形象和遏制共产主义的全球扩张，自我定位为“道德超级大国”的加拿大开始实行柔性外交政策，在教育领域主要表现为向发展中国家提供教育援助。加拿大的教育援助始于1950年英联邦国家发起的“科伦坡计划”（Colombo Plan）。[4]在该计划的实施过程中，加拿大通过技术交流、留学项目与短期培训项目资助大批南亚和东南亚国家的专业人员到加拿大学习或者接受技能培训，该计划规模庞大且历时较长，在官方对外援助中最具成效。20世纪50年代末60年代初，加拿大政府将对外援助工作提升到新高度，对外援助的范围从南亚、东南亚的英联邦成员国陆续扩展至其他前英国、法国殖民地，如非洲的肯尼亚、加纳等，以及加勒比地区的一些国家。为强化与其他英联邦国家的外交关系，加拿大政府于1958年和1960年，分别向加勒比英联邦成员国和非洲英联邦成员国提供教育援助。1961年，加拿大在法语魁北克省政府的提议下，开始对非洲法语国家进行国际援助，其中就包括资助这些国家的学生和学者赴加留学。[5]

从二战结束到20世纪60年代末，加拿大政府没有出台专门吸引国际学生的国家政策[6]，但是成立了一些支持招收国际学生工作的组织机构。例如，1960年，在外交部①下成立的对外援助办公室（External Aid Office），负责管理包括教育在内的国际援助项目；1967年，外交部信息部门下的学术关系处（Academic Relations Section）负责协调学术交流相关事务；1968年，外交部下属对外援助办公室改组为加拿大国际开发署，希冀加拿大在国际援助中发挥更为重要的作用。

总体来看，这一时期加拿大以教育援助的形式招收了一批来自发展中受援国的国际学生，为受援国培养了大批高水平人才，同时也改善了自身的国际形象，极大地促进了高等教育国际化的发展。然而，此时加拿大的国际学生招收工作面临招生范围有限、国内高校资源紧张、经济负担加重等诸多挑战。为了更好地应对和解决这些矛盾，适应国内外形势的变化，加拿大开始调整国际学生招收政策，逐步从教育援助阶段向教育服务贸易转型。

（二）20世纪70—90年代：教育援助向教育服务贸易转型阶段

在冷战局势相对缓和、国内经济发展不振等多重因素的影响下，加拿大的外交政策在20世纪60年代末至70年代初发生转变，由原来的国际主义转向民族主义，由强调政治利益转向侧重经济利益。20世纪60年代末至70年代初，加拿大在皮埃尔·特鲁多（Pierre Trudeau）政府的领导下，转变了之前几届政府采取的“国际主义”外交政策，强调“外交政策应该更好地服务于国内利益”。[7]20世纪80年代以后，在国际竞争日益加剧的时代背景下，国际化逐渐成为各国高等教育的重要议题，国际高等教育发展逐步从以援助为目的转向以贸易为目的。此时，美国、英国、日本、澳大利亚等国家相继出台新政策，通过增设奖学金项目、推动课程国际化、优化签证程序等举措抢占国际教育市场，增加国际学生招收数量，致力于推动高等教育市场化发展。[8]

这一时期，加拿大本土学生多次抗议，认为国际学生抢占了本该属于他们的高等教育机会和就业机会，基于此，加拿大政府决定对国际学生采取限制性措施。1976年，政府修订《移民法》，取消自1967年开始实施的国际学生在读期间可以申请移民的政策。同时，加拿大政府逐渐减少对包括教育援助在内的国际援助的财政拨款。1980—1998年，国际援助经费占国内生产总值的比重下降1/3。同时，教育援助经费占国际援助经费的比重也在降低，从1972年的14.7%下降至1998年的7.2%。[9]

与此同时，受中东石油危机和世界经济危机的影响，加拿大经济在20世纪70年代末至80年代初持续衰退，导致联邦政府不得不削减高等教育财政拨款。为了弥补高校经费不足，加拿大各省政府开始上调国际学生学费。1976年，安大略省首次宣布对国际学生实行差异化收费，将国际学生的学费水平提高到本地学生学费的三倍以上，之后阿尔伯塔省、魁北克省、新不伦瑞克省和其他省份纷纷仿效。[10]

20世纪80年代中期，受美国、英国、日本、澳大利亚等国家国际学生招收政策调整以及加拿大国内学费上涨等因素的影响，赴加拿大留学的国际学生数量开始下滑。[11]经济衰退、高新技术产业兴起以及制造业面临挑战等问题使得加拿大政府意识到国际学生对促进国家发展的经济价值，并开始强调其重要性。例如，1987年参议院国家财政常务委员会（Standing Senate Committee on National Finance）发布的《联邦中学后教育政策》（Federal Policy on Post-secondary Education）指出，国际学生可以缓解本国的高等教育财政危机，因此加拿大政府应该采取措施吸引国际学生赴加拿大留学。[12]

为应对日益激烈的国际竞争，扭转国际学生数量持续下降的局面，20世纪90年代，加拿大政府发布了多份政策报告，重新部署国际学生招收工作。其中，国家繁荣指导小组（Steering Group on Prosperity）在1992年颁布的《创造我们的未来：加拿大繁荣行动计划》中提出，未来两年加拿大应将国际学生的招收数量翻倍，从8.3万提高到16.6万。[13]1995年，联邦政府颁布的《处于世界中的加拿大：加拿大外交政策评论》中将弘扬文化与价值观确立为加拿大外交政策的三大支柱之一，并将教育的国际营销视为弘扬加拿大文化和价值观、促进经济发展的重要手段。[14]1998年，时任外交与国际贸易部部长塞吉奥·马奇（Sergio Marchi）在信息部门下的学术关系处创建了一个下属部门，专门负责加拿大国际教育的全球推广。[15]

总体而言，这一时期，在国际竞争加剧以及国内形势变化的双重驱动下，加拿大政府颁布了一系列旨在推动国际学生招收的政策，成功吸引了大批国际学生，为国家经济发展带来新的活力。然而，国际学生吸引政策在实施过程中出现了国际学生与本地学生竞争加剧、就业竞争激烈、住房紧张等一系列问题。在21世纪到来之际，加拿大日益重视国际学生招收工作，并凭借其高质量教育体系和良好的社会环境，成为全球国际学生的首选目的地之一。

（三）21世纪之后：教育服务贸易全面发展阶段

自1995年世界贸易组织将教育列入为贸易服务范畴后，尤其是21世纪以来，加拿大政府更加强调国际学生的经济价值，并将国际学生作为国家人才战略的重要组成部分，与国内经济社会发展紧密关联。为了吸引更多数量、更多元化的国际学生，以外交与国际贸易部为代表的联邦政府部门发布多份政策报告。

鉴于全球国际教育市场日趋激烈、知识经济时代对高素质人才的需求增加和国家劳动力短缺严重的问题，加拿大联邦政府逐渐加强国际教育市场营销工作。2008年，由外交和国际贸易部与教育部长理事会共同管理的加拿大国际教育品牌“畅想：加拿大教育”正式成立。2009年，外交和国际贸易部发布《加拿大国际教育的经济影响》《加拿大教育营销管理的最佳实践》两份重要报告，宣布加拿大国际教育发展的目标之一是成为世界第三大留学目的国。[16]

为了提升加拿大在全球教育市场中的地位，外交与国际贸易部在2014年发布加拿大首份全国性国际教育发展战略报告《加拿大国际教育战略：利用我们的优势推动创新与繁荣》。该报告将国际教育确定为继加拿大经济、贸易、移民、外交政策之后的第五项国家政策，并将加大国际学生招收力度确定为加拿大国际教育发展的首要目标，力争“在2022年前将全日制就读的国际学生数量从2011年的239，131人提升到至少45万人”。[17]在增加奖学金项目、改进签证程序、建立国际教育门户网站等诸多战略措施的保障下，加拿大国际学生数量稳步攀升，在2017年达到494，525人，提前实现首份国际教育战略确定的国际学生招收目标。[18]

为进一步提升国际教育对经济社会繁荣的贡献程度，加拿大联邦全球事务部，就业和社会发展部，移民、难民和公民部于2019年共同发布第二份全国性国际教育发展战略报告《立足成功：国际教育战略（2019—2024年）》。鉴于加拿大在国际学生招收数量方面已经取得突出成绩，该战略着重强调增加国际学生多样性对于加拿大国际教育发展的重要价值，将“丰富国际学生的来源国、教育层次、专业领域和就读地区”列为加拿大国际教育未来五年发展的三大关键目标。[19]

总体来说，在这一阶段，加拿大的国际学生招收政策日臻成熟，并在实践领域取得显著进展，不管是在国际学生招收数量还是在推动经济发展方面，都起到明显的推动作用。然而，面对激烈的国际教育市场竞争，加拿大仍需继续优化国际学生招收政策，提升高等教育质量和国际学生服务水平，以保持其在国际教育领域的领先地位。

二、实践成效

二战前，加拿大的国际学生数量并不多，且鲜有文献记载。[20]二战后，加拿大根据不同时期的国内外形势，不断调整国际学生招收政策，取得一定成效。在教育援助阶段，加拿大政府通过实施教育援助招收国际学生，获得了较为稳定的国际学生输送资源。在教育援助向教育贸易服务转型阶段，国际学生数量虽然波动较大，但是一直保持较大的基数。在教育服务贸易全面发展阶段，特别是在最近十年，加拿大国际学生数量增长迅猛，且来源国日益多样化，为该国的经济繁荣、文化多元和国际竞争力提升作出重要贡献。