区域性国际组织参与STEM教育治理的策略研究

摘   要：欧洲主要国家高度重视STEM教育，但诸多系统性因素仍然限制单一国家提升教育成效，人才短缺仍然是区域内突出问题。为了解决STEM教育发展面临的系统性问题，欧洲学校网以区域治理视角构造“一体两翼”治理策略，协调学校、政府和产业之间的关系，取得积极效果。面向学校，欧洲学校网打造教育共同体，拓宽教育推广渠道，支持教师专业发展，举办跨国交流活动；面向政府，影响国家战略政策制定，规范学校教育认证标准；面向产业，动态融合行业科技需求，开发教育实践创新平台。考察欧洲学校网在STEM教育治理中的功能和作用，有助于在全球教育治理背景下深化对区域教育治理的理解。

关键词：欧洲学校网；STEM教育；区域性国际组织；区域教育治理；全球教育治理

中图分类号：G513         文献标志码：A       DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.02.04

作者简介：王俊，北京外国语大学国际教育学院教授（北京 100089）；阮京洁（通讯作者），北京外国语大学国际教育学院硕士研究生（北京 100089）

基金项目：教育部教育管理信息中心国外教育研究专项2023年度委托课题“教育国际化比较研究及其数据库建设”（编号：EMIC-YJC-20230004）；北京外国语大学“双一流”建设重大（点）标志性项目“‘后疫情时代’国际组织在全球教育治理中的作用研究”（编号：2022SYLZD037）

全球性国际组织高度重视科学、技术、工程和数学学科（science， technology， engineering and mathematics，STEM）教育的功能和价值。联合国教科文组织在《推进2030年可持续发展议程》中强调，STEM教育对于实现包容且公平的可持续发展目标具有至关重要的作用。[1]在随后发布的《探索21世纪的STEM能力》中，联合国教科文组织进一步指出，在第四次工业革命浪潮下，STEM教育能够为解决全球问题提供创新方案，明确新世纪所要求的STEM能力类型与内涵，也将其视为共同重新构想未来社会的教育保障。[2]为响应联合国可持续发展目标及相关倡议，欧洲理事会在《2019—2024年战略议程》中指出，欧洲将以发展绿色经济为导向，推进数字化转型时代的技术变革与发展，以此应对气候变迁和能源危机带来的挑战，实现欧洲经济可持续发展。[3]欧盟委员会在2020年《欧洲技能议程》中提出，要培养和提高欧洲公民适应未来生活所需技能，增强可持续竞争力，重点之一是加强STEM教育，扩大毕业生规模并提升横向技能。[4]为此，欧盟主要国家纷纷制定相关战略措施，区域性国际组织也积极发挥统筹协调作用，从区域治理的视角破解欧洲STEM教育在发展中存在的系统性问题。

一、欧洲STEM教育发展面临的挑战

作为超越单一主权国家的重大实践，欧洲一体化加速了区域内商品、服务、资本和劳动力的自由流动，也为促进区域内教育发展和技能提升创制了关键性制度框架。但是，近些年欧洲STEM人才短缺问题日益突出，主要原因是人口下降和技能错配。一方面，适龄人口数量减少导致接受STEM教育的生源规模下降。自21世纪以来，欧盟儿童和青少年人口比率呈现总体下降趋势。从2001年到2022年，15岁以下人口比率从16.8%下降至15.0%，15～19岁人口比率从6.4%下降至5.2%。[5]另一方面，以STEM为中心的技能培养与市场需求的有效匹配不足。数据显示，2013—2025年，欧盟劳动力市场中STEM岗位的规模扩张高达12.1%，而同期就业岗位的整体增幅仅为3.8%。[6]同时，随着从业人员不断达到退休年龄，预计到2025年欧盟将会有约700万个STEM岗位空缺。[7]尽管欧洲STEM教育整体发展趋势良好，能够基本保障中低技能人才培养，但高技能人才需求缺口较大。特别是欧盟成员国之间经济、科技、产业等发展水平和布局重点不同，区域差异进一步凸显了STEM教育成效与实际需求之间的错配问题。欧洲经济和社会委员会在调查中发现，技能错配是阻碍区域内企业提升竞争力的主要因素，相比医生、教师等职业，技能错配问题在STEM职业中最为突出。[8]究其原因，主要是欧洲STEM教育在近些年发展中遭遇一系列瓶颈因素。

（一）专业教师数量不足

教师是保障STEM教育发展质量的关键角色，但目前欧洲学校系统中的专业教师规模难以充分满足培养技能人才的需求。经合组织将“教师短缺”界定为“难以找到在所需学科领域进行教学活动的合格教师”。[9]换言之，教师短缺既是规模性问题，也是结构性问题。联合国教科文组织在2023年10月“世界教师日”前夕发布的《为理想教育培养合格教师：解决全球师资短缺问题的必要性》报告强调，尽管教师短缺问题在经济欠发达地区更为突出，但欧洲国家同样面临中小学“教师荒”，且全球范围内须增加4400万中小学教师，才能实现2030年可持续发展目标。[10]欧盟委员会在《2023年教育与培训监测比较报告》中证实，几乎所有成员国都不同程度地存在教师短缺问题，STEM领域教师不足情况尤为明显，一些成员国开始采用快轨机制，鼓励青年教师在较短时间内跨学科获得STEM教学资格。[11]欧盟委员会在监测成员国教师短缺问题时发现，待遇保障偏低是限制STEM教师规模扩大的首要因素，掌握相关技能的人员通过劳动力市场的其他职业可以获得更高薪酬，教育系统职业缺乏吸引力。[12]专业教师数量不足会在源头上制约STEM教育发展，不利于科学创新和技术发展，对欧洲经济社会发展造成潜在消极影响。

（二）发展策略重点模糊

欧洲很多国家已经将STEM教育列为战略发展优先事项，但策略与举措重点不清导致教育效果在国际比较中难以达到预期。2022年PISA结果显示，尽管爱尔兰和爱沙尼亚表现优异，但欧盟多数成员国出现不同程度的下滑，学生在数学上的表现总体弱于科学；法国学生的数学和科学成绩分别下降21分和6分，德国下降25分和11分，冰岛的分数下降幅度甚至高达36和28。[13]德国媒体甚至称该国学生的测试结果是“史上最糟”。[14]也有研究表明，欧洲学生在中学阶段对STEM课程兴趣相对较高，但在进入大学之后继续攻读相关专业的学生人数大幅降低。[15]一方面，推进STEM教育发展已经成为欧洲共识，对相关技能人才的需求也逐年上升；另一方面，STEM教育在近些年的发展中并没有形成鲜明的欧洲特色。例如，在美国具有代表性的STEM专门学校，在欧洲没有得到推广。仅有少数国家的民间基金会与大学、科技企业、研究机构合作，在中学课堂中实施和推广科学技术实践教学。[16]STEM教育的发展策略依据技能要求、教学对象和课程目标不同而有所侧重，但明确差异和凝练特色要以清晰的策略重点为引导。制定发展战略、策略与举措，是提高学校教育质量的制度关键，也是以现有资源和发展需求为出发点，促进STEM教育发展的前提。

（三）区域合作存在壁垒

在努力构建并完善STEM教育生态系统的过程中，欧洲各国政府、学校及产业之间面临诸多合作障碍。例如，以教育部为代表的政府部门负责制定STEM教育政策，但因缺乏统一的认证标准和监测系统，不易全面把握客观实际需求，也难以有效评估政策实施效果。究其原因，围绕STEM教育发展尚未形成有效的合作交流机制及渠道。类似的问题在国家之间同样存在。有研究分析了15个欧洲国家STEM教育利益相关者对区域内校企合作的态度和观点，发现在制度结构、动机意愿、交流程序和文化习惯等方面存在不同程度的障碍因素，指出以互动合作促进STEM教育发展，需要国家和地方层面的政府、学校、企业、行业协会等诸多主体提供资源保障和制度支持。[17]2022年7月，欧盟委员会通过《欧洲新创新议程》，旨在使欧洲在新一轮深度技术创新和创业浪潮中成为全球舞台的领军者，强调要加强其在塑造绿色经济和推进数字转型中的核心作用，提出建立区域创新谷、培养100万深度技术人才等目标。[18]新议程进一步强调欧洲创新生态系统的整体性，对在创新创业利益相关者之间建立流畅对话机制和协作平台提出了更高要求。尽管在理想状态下欧洲区域合作能够促进STEM教育发展，但由于不同国家及地方之间现实利益和需求的差异，仍然需要统筹协调，加强顶层设计，实现多方共赢。

（四）教学整合受到限制

在学校系统中提升学生STEM技能需要以教学为依托，但欧洲各国之间官方语言、资源基础、条件保障的差异客观上限制了教育理念、方法和信息在区域内的整合程度。在人工智能飞速发展的今天，通过互联网获得教育信息日益便捷，但分散的STEM教育项目和活动信息呈现碎片化特征，学生、教师、政策制定者和行业从业者难以及时、高效、系统地获取关键信息。欧盟拥有24种官方语言，体现了对成员国不同社会文化传统的尊重，但是也给教育理念的传播造成了语言屏障。尤其是在经济发展相对落后的成员国以及农村等非核心地区，教学仍然以本地官方语言为主。要推广富有成效的STEM教育理念和方法，需要克服语言带来的障碍，特别是欧盟官方推行的教学指南和框架原则不能局限于英语、法语、德语、西班牙语等通用语言。如果语言版本单一，一些具有国家地方特色、实践效果良好的教学方法难以获得欧盟的官方认可，不利于扩充STEM教育共同体的多样性，也会阻碍科学技术的创新发展。[19]同时，开展STEM教学需要专门教师队伍和特定仪器设备，如果缺乏资源保障，缺少具备相关知识背景的教师，很难在满足软件和硬件基本条件的学校展开有效教学。特别是，在互联网未能充分覆盖的区域，突发事件甚至会影响STEM教育促进公平的理念。

二、以区域治理

重塑欧洲STEM教育发展路径

无论是在全球还是区域层面，国际组织将STEM教育的重要性提升至前所未有的高度。欧盟认为STEM能够有效推动科技创新，实现绿色经济和数字化转型目标，解决诸多限制欧洲经济社会可持续发展的紧迫问题，因此发出强烈的战略呼吁。欧洲各国在近些年纷纷制定专门的战略规划，采取各种措施推进STEM教育发展。

2022年，德国启动STEM教育行动计划，提出加强学校与校外伙伴的合作，提供常态化、高质量的课程，充分利用社会优质教育资源弥补学校课程资源的不足，让年轻人保持学习热情。[20]2023年，爱尔兰发布《面向2026年的STEM教育实施计划》，重点推进人才培养，解决技能短缺和错配问题，旨在成为欧洲一流的教育培训服务中心，并列位于欧洲科技变革前沿国家。[21]芬兰也在2023年启动《STEM国家战略与行动计划》，提出以STEM为基础发展终身教育，丰富和提升公民个人知识与技能，进而实现国家经济繁荣和社会可持续发展。[22]可以看出，欧洲国家总体上确立了发展STEM教育的战略理念并付诸实践。但是，STEM教育在欧洲发展中面临的挑战，不仅是单一国家的个别问题，也是欧洲区域的整体问题。区域一体化是构建集体认同的过程，欧洲国家之间STEM教育水平差距过大会造成区域经济发展失衡，削弱创新力和凝聚力。因此，需通过区域性国际组织来统筹协调各国STEM教育发展。

欧洲学校网（European Schoolnet，EUN）成立于1997年，是由欧洲多个国家的教育部组成的非营利性国际组织，总部位于比利时首都布鲁塞尔，目前拥有34个成员。秉持“变革欧洲教育”的理念，EUN采取扁平化治理结构，广泛吸纳利益相关者的支持和意见。在内部治理结构上，组织内设负责决策的指导委员会和负责行政管理的董事会。指导委员会负责统筹和协调，包括确立优先议程事项，明确工作方案设计，表决通过年度预算等。董事会由来自各成员教育部的代表轮流组成，负责行政管理及财务收支等事务。在外部治理结构上，EUN联合行业机构，针对教育领域重点问题下设联盟组织，广泛开展教育教学理论研究和实践推广，促进欧洲教育变革。总体而言，该组织致力于实现三方面目标：一是在决策服务方面，为各国教育部提供教育创新研究成果和数据支撑；二是在教育教学活动方面，支持学校和教师开展教育创新实践；三是在推广传播方面，搭建和拓展致力于创新教学方法的学校网络。

为了实现变革欧洲教育的愿景，EUN自成立以来就坚持创新、共享、合作、承诺等基本原则，努力通过教育科学研究和教学实践创新来促进欧洲向21世纪数字社会转型。近些年，紧跟欧盟科技创新的倡议，EUN明确了五个重点工作领域，以此作为欧洲教育未来发展方向，包括促进STEM教育、培养数字公民、加强创新研究、推广技术应用和搭建合作平台。尽管五个重点工作领域是相辅相成的同构关系，但EUN将STEM教育作为核心，进一步提出六项具体目标，分别是提升一线教学人员专业发展、提高学校教育技术应用能力、提供教育教学研究信息服务、加强欧洲学校之间教育合作、推广教育效果良好的教学实践和提供信息传播技术与支持。目前，EUN已经让欧洲数千所学校参与各种STEM试点项目和研究，在课堂教学中探索使用新的教学工具和学习技术。在促进STEM教育发展的过程中，EUN逐渐形成了具有特色的治理策略，能够有效兼顾多方利益，统筹资源保障，激励学校、政府和企业积极参与其中，为欧洲实现深度科技创新目标提供教育支持。