主要发达国家学徒制改革动向与趋势

摘   要：近年来，面对劳动力市场技能短缺、技能差距、技能错配的现实，各国纷纷制定和实施相应的战略措施以弥合技能差距。学徒制作为职业发展的主要模式，成为各国刺激经济、培养人才、重振制造业、加强基础设施建设的国家战略重要组成部分。为紧密对接经济转型、产业升级的发展需求，美、英、加、澳、法、韩等发达国家在加强学徒制数量、规模、质量、水平的进程中，在政策制定、经费支持、学位教育融合、公平促进、数字化转型、技能人才培养、评估与监测等方面进行了改革，呈现出多元化、数字化、公平化和卓越化的特点。政府、教育机构和企业界的协同合作推动着学徒制的不断完善与创新，技术为学徒制的数字化转型提供了新的机遇。

关键词：发达国家；学徒制；政策趋势；职业教育

中图分类号：G719         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.04.09

学徒制作为一种古老而典型的职业教育和培训模式，其核心特征是通过在工作场所中实践和学习的方式，培养出具备特定技能和知识的专业人才。一般而言，学徒制可分为独立学徒制（Independent Apprenticeships）和合作学徒制（Cooperative Apprenticeships）两大类。独立学徒制是指由雇主组织和管理的学徒制，并不涉及教育机构的参与；合作学徒制是指教育机构和雇主合作组织和管理的学徒制。[1]学徒制通常面向年轻人，特别是对传统学校教育模式不感兴趣或者适应能力有限的年轻人。此外，一些国家的学徒制也对希望转行或失业的成年人开放。在学徒制中，通常发放的证书是与特定职业或行业相关的培训证书，而非传统意义上的学历学位证书。然而，在部分国家，为满足不同群体的多样化需求，学员在完成学徒培训后也可获得相关的学历或学位。例如，美国田纳西州率先将注册学徒制作为教师培养模式，学员在顺利完成项目后同时获得学位证书与教师资格证书[2]；再如，法国将学徒制作为正规职业教育的一部分，通过学徒制取得的证书与通过其他形式的初始和继续职业教育、经历认可等所取得的证书是等值的。近年来，面对劳动力市场技能短缺、技能差距、技能错配的现实，各国政府、教育机构和行业界纷纷制定和实施相应的战略措施以实现学徒制的改革与创新。同样，我国在建设“中国特色学徒制”的过程中，也面临着类似的挑战和需求。辩证学习国外学徒制的实践经验对于推进我国建设现代学徒制或有裨益。

一、完善学徒制相关政策

（一）加强对学徒制的战略指导

2022年4月25日，英国教育部发布《对学徒和技术教育学院的战略指南》（Strategic Guidance to the Institute for Apprenticeships and Technical Education），该指南由英国议会时任副国务卿（教育部部长）亚历克斯·伯格哈特（Alex Burghart）签署发布，阐明了英国政府依托学徒和技术教育学院改革英国技术教育的政策趋向和实践路径。总体而言，英国学徒和技术教育改革的工作重点涵盖以下三大要点：一是明确职业导向型学习的发展路径；二是更新服务于经济重建的最新职业技能；三是开发具备可靠评估和认证，且学习者和雇主认可的技术教育产品。[3]美国两党共同制定并发布《2023国家学徒法》，该法是对1937年《国家学徒法》的首次重新授权，旨在实现学徒计划的现代化并扩大规模，以满足21世纪的劳动力需求。该法计划在未来5年内投资超过38.5亿美元以吸引新学徒，重点针对先进制造业和可再生能源等高需求的新行业以及农村地区有就业障碍的人群。[4]

（二）为学徒制发展提供行动方向

2022年7月5日，美国全国州长协会发布《促进青年学徒制的国家政策手册》（State Policy Playbook to Advance Youth Apprenticeship）。[5]该手册列举了国家可采取的政策行动，以在工作本位学习和职业准备生态系统中促进和支持青年学徒制的发展。具体而言，其行动措施包括：在全州范围内统一青年学徒制的发展愿景和要素内涵；建立青年学徒的治理结构；倡导青年学徒和其他形式的工作本位学习模式；协调K-12 教育、高等教育和劳动力发展系统以提升高中毕业生的职业准备度；以数据支持项目创建、实施和问责；建立基于雇主主导的青年学徒新机制；减少后勤、监管和财务障碍；高效利用现有资源并拓展新资源。各州也提出相应策略，2022年7月，美国加州劳工与劳动力发展署、劳资关系部及其学徒标准司颁布《提升加利福尼亚州学徒制的五点行动计划》（Advancing Apprenticeship in California—A Five-Point Action Plan）。该计划是为实现2029年加利福尼亚州学徒制规模扩大到50万目标而制定的。该计划说明了如何通过新政策和修订政策扩大学徒参与规模，包括支持部门和区域中介机构在建立和维持多雇主学徒伙伴关系方面的关键作用；制定和完善非传统部门学徒制的国家政策和流程；解决传统建筑和消防行业学徒制中的性别和种族不平等问题；建立全州范围内的青年学徒制框架；鼓励加利福尼亚州政府和地方政府雇用学徒从事公共服务等策略行动。[6]

二、为学徒制改革提供资金支持

充足的资金投入是学徒制顺利实施的保障，各国都注重投入资金以推动学徒制大力发展。

（一）设立专项基金保证资金来源

英国于2016年启动学位学徒发展基金，其作用主要体现在以下几个方面：帮助建立高质量的学位学徒制；确保高等教育提供者进行必要的改革，以嵌入学位学徒制，并为学习者提供更广泛的教育机会；提高高等教育机构提供学位学徒制的准备程度，如完善高等教育机构内部基础设施、帮助高等教育机构与非征税雇主或中小型企业进行合作。2016年11月至2018年11月，英国学位学徒发展基金共资助了880万英镑，支持了103所高等教育机构。[7]英国高等教育机构将学位学徒发展基金的资助资金主要用于制定新的宣传材料、新的战略、新的标准，以及开办活动等方面。

（二）征收学徒税以扩大经费来源

2017年英国开始引入学徒税制度，旨在为学徒制的发展提供长远、充足且可持续的资助，并以此赋予雇主更大的控制权，为员工提供多元化的培训机会。这项征税只面向年工资支付超过300万英镑的大型雇主，征收学徒税旨在为实施学徒制培训的雇主提供资金资助。2019—2020年，英格兰可用于投资学徒制的资金增加到超过25亿英镑，是2010—2011年现金支出的两倍。同样，从2015年开始，法国开始征收两种与学徒制相关的税：学徒培训税和学徒培训附加税。学徒培训税由企业交纳给经政府授权的学徒培训税征收机构，企业必须在每年3月之前完成上一年度学徒培训税的申报交纳；对于拥有250名以上员工的企业，法国政府还额外征收学徒培训附加税，征收标准根据企业员工人数及学徒人数情况而变化，占比为企业员工毛工资总额的0.05%～0.6%。[8]

（三）政府加大财政投入与资金资助

澳大利亚独立高等教育委员会建议在联邦预算上做出长期安排，为学徒和实习生的招聘、留用和支持计划提供资金。[9]英格兰对于学徒资助给予高度重视，积极更新学徒资助规则以适应发展。根据资助政策，政府将为学徒支付95%的培训费用，而对于16～21岁的学徒，政府将为其包揽所有培训费用，每人资助经费在1500～2700英镑之间。[10]爱尔兰2022年预算强调了对技能发展的支持，主要体现为：资助3400万欧元用于支持和发展学徒制；建立一个新的学徒办公室，领导计划中的爱尔兰学徒制度改革等方面的工作。[11]2022年美国劳工部宣布向美国学徒建设基金提供超过1.21亿美元拨款，以扩大注册学徒制计划并使之更加多样化和现代化。该拨款用途将分为四类：国家学徒制建设与现代化；扩大青年注册学徒项目的机会；确保公平的进入途径；注册学徒制中心，以促进在新的和快速增长的行业和职业中建立并扩大注册学徒制计划。[12]2023年新西兰政府公布财政预算案，计划将学徒激励计划（Apprenticeship Boost）延长至2024年年底，预计成本为7710万新西兰元，其中包括1710万新西兰元的新资金。该激励计划通过向雇主发放补贴的方式来支持学徒边工作边学习，获得工作所需要的资格证书。[13]

（四）提供学徒财政补助

为支持新能源学徒计划，澳大利亚政府计划在9年内投入9560万澳元，资助1万名新能源学徒。符合条件的学徒在学徒期内可以获得最高1万澳元的补助，以减轻生活成本压力。全职学徒每隔6、12、24、36个月以及完成学徒期后，都可以申请不超过2000澳元的补助，兼职学徒则可申请不超过1000澳元的补助。[14]此外，加拿大政府的“学徒工人津贴”（Apprenticeship Incentive Grant）计划通过为学徒提供财政补助，鼓励人们参与学徒制。根据此计划，学徒可以获得特定培训阶段的奖励，并且补助金额随着培训水平的增加而增加。[15]

（五）提供雇主激励补贴

2022年澳大利亚教育、技能和就业部发布《澳大利亚学徒制激励制度指南》（Australian Apprenticeships Incentive System Guidelines），旨在鼓励雇主接受澳大利亚学徒制，并协助承担学徒培训的费用。一方面，为雇主提供经济支持，帮助抵销培训学徒的成本。申领经济支持的雇主需符合以下资格要求：在指定日期根据新的培训合同开始澳大利亚学徒培训；在指定时间内提交附有证明文件的申请表格；做出雇用及培训安排等。另一方面，澳大利亚政府还向雇主提供优先工资补贴，该补贴是为澳大利亚参与学徒培训的雇主提供的工资补贴，若学徒取得三级或以上资格证书，且该职业列于澳大利亚学徒优先名单，则雇主可以就支付给澳大利亚学徒的工资的一部分进行补贴申请。而对于从事职业未列入澳大利亚学徒优先名单但获取二级或以上资格证书的学徒，政府推出了雇用奖励。[16]2022年美国推出《降低通货膨胀法》（Inflation Reduction Act， IRA），对雇用注册学徒从事合格能源项目（建筑、改造或修理项目，包括太阳能、风能、地热能、碳封存和电动汽车充电站）的雇主实施大量的税收优惠，以支持发展和扩大学徒培训计划。[17]

三、学徒制与学位教育深度融合

学徒制与高等教育的深入融合，能够实现学术学习与实际工作经验的有机结合。学位学徒制的设立既能够使学生在就业市场上具备竞争力，又能够有效应对技能短缺的困局，成为各国当前学徒制的发展方向之一。

（一）开展学位学徒制的价值和影响研究

各国政府、学者积极开展研究和调研，以确认学位学徒制的价值和影响。第一，各国政府报告指出学位学徒制能够满足社会期望，促进社会流动。作为学位学徒制的发端国家，英国政府和机构率先进行了大量的研究，评估学位学徒制的价值和效果。英国国家审计署对学位学徒制进行评估，发现学位学徒制可以提供学术学习和实践经验的结合，提高学生的就业前景和薪资水平。[18]德国经济研究所发布的一份报告指出，学位学徒制可以提高年轻人的就业机会和薪资水平，并且受过学徒制教育的毕业生在就业市场上有更好的竞争力。[19]澳大利亚职业教育与培训部的报告指出，学位学徒制可以提供高质量的教育和实践经验，使学生在就业市场上更有竞争力。[20]学位学徒制的价值和影响研究为学位学徒制的发展提供了证据和数据，强调了学位学徒制对学生职业发展、就业机会和薪资水平的积极影响，并支持学位学徒制作为一种有效的教育和培训模式，帮助学生在学术学习和实践经验中取得平衡，并为未来的职业发展奠定基础。第二，各国学者通过实证研究确认学位学徒制的实践价值和意义。英国曼彻斯特城市大学通过对4000多个相关数据点的系统评估确认了学位学徒制对社会流动性和生产力的影响及其对未来政策的影响。研究指出，现有数据表明，学位学徒制正在实现其预期目的，即为英国政府的生产力和社会流动性作出贡献。学位学徒制作为进入高等教育的替代途径，能够拓宽人才成长通道，为年轻人、在职员工和来自不同背景的学习者提供机会。同时，研究还发现学位学徒制有利于向上的社会流动。[21]