英国吸引国际学生政策40年变迁： 历程、成效与挑战

摘   要：吸引国际学生一直是英国高等教育国际化政策的重要内容。在1980—2000年的市场导向阶段，英国政府削减高等教育经费，鼓励大学走市场化竞争道路，在向国际学生收取高额学费的同时提升留学服务水平，扩张留学服务贸易版图。在2001—2010年的品牌导向阶段，英国政府除了继续鼓励大学走市场化的竞争道路，还通过提升高等教育教学质量和加强宣传营销等综合策略打造国家教育品牌。在2011年以来的国际化战略导向阶段，英国政府通过深度参与全球留学市场、统筹地缘政治战略与留学市场的整体布局、将国际学生转化为服务大国竞争战略的人才资源等举措，服务后“脱欧”时代“全球英国”战略的需要。英国四十年来的吸引国际学生政策，巩固了英国在全球留学市场中的领先地位，带来可观的经济效益，充分发挥国际学生群体作为英国科技人才资源的战略价值。但英国也面临着留学生教育品质有待进一步提升、留学市场被分割以及“脱欧”后与欧盟国家之间学生流动受阻的挑战。

关键词：英国；高等教育国际化；学生流动；政策变迁

中图分类号：G648.9         文献标志码：A         DOI： 10.3969/j.issn.1672-3937.2024.06.03

在全球化和知识经济一体化的背景下，吸引和招收国际学生已成为提升国家教育软实力与吸引国际顶尖人才的战略支点，以及促进高校国际化和增加经费的关键路径。作为英国对外展现“硬实力”与“软实力”的重要工作，留学教育在全球化时代促进英国经济社会发展的过程中扮演着不可替代的角色。英国高校发展历史悠久、享有顶尖的国际声誉，拥有丰富的高等教育资源，吸引国际学生有着天然的优势。自20世纪80年代以来，英国吸引国际学生政策也是促使其成为全球留学大国的关键因素。但近年来，受“脱欧”、新冠疫情等因素的影响以及全球竞争格局的挑战，英国提出高等教育国际化发展战略，在吸引国际学生方面制定了新的行动路线和制度保障。本文分析四十年来英国吸引国际学生的政策变迁，归纳不同历史时期吸引国际学生政策的重要内容及其实施，分析政策的总体成效及面临的挑战，有助于为中国推进“留学中国”品牌建设、制定国际教育发展战略、建设具有重要强大影响力的世界教育中心提供借鉴。

一、市场导向：“撒切尔主义”下吸引国际学生政策（1980—2000年）

受石油危机和全球经济衰退的影响，20世纪70年代后期，英国经济处于颓势，保守党上台后颁布一系列开源节流的经济政策，高校面临着经费紧张的压力。1979年，竞选成功的英国首相撒切尔夫人开始推行“撒切尔主义”（Thatcherism），实施一系列新自由主义政策。在教育领域，撒切尔政府（1979—1990年）强调通过市场机制促进高等教育发展，削减高等教育经费，鼓励英国大学自筹经费缓解财政危机。这也成为英国大学开始以扩大国际学生规模拓展收入来源的诱因。1990—1997年，撒切尔继任者约翰·梅杰（John Major）在任期间进一步强化留学生教育的市场导向，强调英国在国际教育市场中的地位和竞争力，在提高国际学生学费的同时提升对国际学生的服务水平及就业前景，以此来进一步拓展英国国际学生来源国的全球版图。

（一）提高国际学生学费标准

受英国经济衰退和政府财政紧缩的影响，撒切尔政府宣布从1980年起缩减20%的中央政府高等教育拨款，并自1980年秋开始实施“全额学费”（Full-Cost Tuition Fees）政策，向非欧洲共同体的国际学生收取高额学费，以减轻高等教育经费短缺的负担。1983—1984年，英国本科阶段国际学生的学费平均约为每年480英镑，但就读于文科或社会科学专业的国际学生则需要缴纳每年至少2900英镑的学费，理工科的国际学生需要缴纳每年至少3800英镑的学费，临床医学和兽医科学专业国际学生则需要缴纳每年至少7000英镑的学费。在这一时期，国内外学生差别化的学费标准已达到相当极端的程度，英国本国学生与国际学生的学费之比高达1∶15。除高额学费，国际学生在英国学习还需要支付更多的生活开支和旅途费用。据统计，1983—1984年，一名国际学生在英国全年学习的总成本平均达到8000英镑。[1]

在“全额学费”政策实施的前两年，尽管昂贵学费的学科（医学和农业）的招生情况表现出相对稳定的状态，但科学和工程专业招生人数出现下降。在来源国方面，发展中国家比发达国家受到学费影响更大：来自发展中国家的国际学生新生人数下降36%，来自发达国家的国际学生新生人数下降10%[2]，欧洲共同体学生的学费和英国本土学生保持一致，几乎不受影响。英国教育与科学部的数据表明，1981—1982年，英国整个高等教育系统不同阶段的大学生中仍有14.4%的国际学生，约占学生总数的1/7。[3]

（二）全方位提升留学服务水平

“全额学费”政策进一步刺激英国高等教育发展的市场化导向，促使英国大学更关注国际学生的经济价值，积极扩大国际学生招生规模。但高额留学费用政策也遭到了一些英联邦国家的反对，被认为是英国对其国际道义的背弃，马来西亚政府甚至采取了威胁行动，实施“最后购买英国商品”（Buy British Last）政策。[4]为缓和这一时期的外交压力，防止优质生源流失，吸引更多的国际学生，英国政府和高校采取一系列改进留学服务水平的举措。

一是加大国际学生资助力度。为应对来英留学生人数下滑问题，避免优秀生源的流失，英国政府出台一系列的奖学金计划与资助方案，加大对已有国际学生的奖学金支持力度。1983年，英国政府开始推行“皮姆一揽子”（Pym Package）奖学金计划。该计划为期三年，数额达4600万英镑，其中2100万英镑用作技术合作培训与英联邦奖学金（Technical Cooperation Training and Commonwealth Scholarships），其余资金主要用于资助来自塞浦路斯、中国香港和马来西亚的学生。[5]同时，由于英国重视与其他英联邦成员国传统的教育联系，英国政府为一些英联邦贫困国家的学生提供特别资助，将他们的学费降到与英国本土学生相同的水平。英国政府在这一时期还设立海外开发署计划（Oversears Development Agency Schemes），用于资助来自英联邦国家、中国和南非的贫困学生。据统计，1984—1985学年，由英国政府投资的各类奖学金计划资助约1.6万名留学生，耗资超过7000万英镑。在这些学生中，约有1.3万人攻读高等教育课程。[6]

二是提升国际学生教育水平和生活质量。1985年出台的《20世纪90年代英国高等教育发展绿皮书》（Green Paper： The Development of Higher Education into the 1990s）指出，英国要为国际学生提供与其需求相吻合的课程，以吸引国际学生赴英，并将对英国的良好印象带回生源国。同时，大学也应当有一套成熟的、完整的学术和福利政策，给予国际学生特别辅导和克服学术、社交、生活困难的帮助。[7]除了政策倡议，英国高校采取为国际学生提供学习技巧、设计特殊课程以及与海外院校开展学术交流的课程改革行动，在生活起居方面提供了多样化的饮食计划、灵活安排留宿时间、照顾学生的宗教祷告需求、为新生开设入门指导课程与丰富的课外活动，在管理方面增加为国际学生提供支持性服务的专业人员的数量、扩充国际事务办公室的职责。[8]

三是规范留学市场，保障国际学生合法权益。20世纪80年代早期，英国高校的市场营销措施遭到学生、教职员工和其他利益相关者的批评，他们认为不恰当的招生策略和不正规的留学生服务损害了国际学生利益。为回应这些批评，英国留学生事务委员会（United Kingdom Council for Overseas Student Affairs）在1987年制定“负责任的招生”（Responsible Recruitment）政策，为1995年英国文化教育协会出台《教育机构与留学生工作规范》（Code of Practice for Educational Institutions and Overseas Students）奠定基础，  对留学生的期望、学术事务、市场交易行为、信息提供、入学程序、福利供应和投诉处理等方面做出详细规定。此外，大学副校（院）长委员会（Committee of Vice-Chancellors and Principals of the Universities of the United Kindom）1992年制定的《留学生高级学位管理》和1995年制定的《在英国的国际学生：大学副校（院）长委员会工作规范》对高校的国际学生招生工作也提出规范建议。为保障上述政策的有效落实，英国政府对高校提供的国际学生服务进行更加正式的标准化评估，英国高等教育质量保障署（QAA）制定包括有关学生的指导和资助法规，并对服务成效进行审核[9]，为保护国际学生合法权益起到积极作用。

（三）扩张留学服务贸易版图

在20世纪最后的二十年，英国的国际学生人数迈向高速增长时期，留学生生源国在空间分布上也更加多元。英国高校纷纷设立国际事务办公室，开展积极的营销策略，通过多种渠道扩大招生宣传。据OECD，在欧洲，“英国是第一个采用明确的出口和贸易视角来看待高等教育的，在招募学生时有明确的收费目标；到2003年，英国80%的高等教育机构都有定向招募国际学生的市场策略，而欧洲的平均水平只有30%”。[10]

一是积极抢占欧洲市场。“全额学费”政策出台后，英国并没有对来自欧洲国家的学生征收高额学费，而是采用欧洲共同体成员国学生与英国本土学生一致的学费规定。另外，伴随着1987年启动的“伊拉斯谟项目”的促进作用以及欧洲共同体本身的旺盛留学需求，这一时期来自欧洲共同体的学生人数从1981年占英国留学生总数的11%增加到1996年高峰时期的47%。因此，继欧洲中世纪和二战后，到20世纪末，欧洲再次成为英国国际学生的主要来源地，其中希腊、德国、法国成为派遣留学生前往英国学习的主要欧洲国家。[11]

二是大力拓展亚洲市场。随着英联邦学生占比下降，英国意识到亚洲国家的巨大潜力， 英国在1995年加入世界贸易组织并签订《服务贸易总协定》（General Agreement for Trade of Service，GATS），承诺完全开放初等教育、中等教育、高等教育和成人教育领域的跨境交付、境外消费等。[12]自此，国际教育被正式纳入国际贸易活动的范畴，《服务贸易总协定》创造的自由贸易环境为英国在亚洲创造了吸引留学生、推广在线课程和开展合作办学的有利条件，留学服务贸易逐渐成了英国在亚洲出口产业版图的重要内容。

为此， 英国文化教育协会从服务于英国原殖民地学生到面向所有国际学生，不断扩大国际学生事务的辐射范围，并于1984年在马来西亚、香港、新加坡三地分别设立教育咨询服务部（Education Consulting Service Department）进行试点，通过宣传英国高校课程、组织市场调研、开办教育展览等方式对英国高等教育进行海外宣传与市场开发。由于试点效果很好，这一措施在其他国家和地区也进行了推广。[13]

亚洲在20世纪末期成为英国国际学生的主要生源地。留英的中国学生不断增加，1981年，只有163名中国大陆学生和3576名中国香港学生来英留学，截至2001年，留学英国的中国学生总数已接近3万。此外，印度、巴基斯坦、孟加拉国等南亚国家和马来西亚等东南亚国家也成为英国重要的国际学生来源国，马来西亚在这20年间也一直是英国排名前五的国际学生来源国（见表1）。[14]

这一时期，英国的国际学生政策以经济利益为导向，《服务贸易总协定》的颁布也为英国的留学贸易注入了强心剂，但是在市场营销和提出“全额学费”政策的同时，英国非常重视提升对国际学生全方位的服务水平，改善国际学生教学水平，保障国际学生合法权益，完善对留学市场行为的规范，保证了国际学生数量的稳定和不降反升。

二、品牌导向：以高质量吸引国际学生

政策（2001—2010年）

进入21世纪，全球留学生市场竞争更加激烈，美国、澳大利亚、加拿大、新西兰等传统留学强国以及新加坡、马来西亚等新兴留学国家吸引国际学生的力度不断增强，欧洲国家也通过增加英语教学吸引更多国际学生，这些外部挑战以及国内对国际学生学费收入的高度依赖共同推动着英国政府对当时的国际学生政策作出新的改革。布莱尔工党政府1997年上台后延续国际学生教育的开放政策，并出台《将世界引入世界一流教育——教育、技能和儿童服务国际战略》（Putting the World into World-Class Education： An International Strategy for Education， Skills and Children’s Services）等国际教育政策，不仅继续鼓励大学走市场化的竞争道路，还提出创建世界一流高等教育与商业营销策略，共同打造国家教育品牌。