国际非政府组织参与全球教育治理的价值取向和作用机制探究

摘   要：全球教育治理涉及多元利益主体，其中国际非政府组织以其成员众多、机制灵活、影响广泛等特点而在参与和推动全球教育治理上发挥重要作用。作为高等教育领域的国际非政府组织，国际大学协会致力于成为高等教育机构的全球性代表并为全球高等教育机构提供全方位服务。该组织积极引领高等教育机构的可持续发展、国际化、领导力和数字化转型等事业的发展，通过数字式治理、规范式治理和认知式治理参与全球教育治理，呈现出人文主义与工具理性并存、大众需求与个性服务兼顾、静态控制与动态调整结合的特点。国际大学协会相关实践可为我国在构建“一带一路”或区域教育共同体，秉持共商共建共享的理念参与全球教育治理方面提供有益借鉴。

关键词：国际非政府组织；国际大学协会；全球教育治理；价值取向；作用机制

中图分类号：G513.1 文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.04.02

一、引言

伴随着全球化的不断深入和科学技术的迭代更新，一方面气候变化等全球问题日益凸显，国际社会对全球危机的共同应对更加紧迫，另一方面国际组织的影响日益扩大，全球治理应运而生。“全球治理的提出是全球化扩展、全球问题蔓延和全球合作深入的必然结果”[1]。这一新理念与实践发端于政治经济领域，随后延伸到教育文化领域并催生全球教育治理。

正如全球治理委员会于1995年发表的《天涯若比邻》报告中所述，全球治理是多元主体参与达成共识的结果，需要政府部门、公民社会、资本市场、非政府组织乃至个人等共同参与[2]。与之相应，全球教育治理的主体也呈现多元化趋势，包括主权国家、政府间组织、非政府间组织等。不同主体在全球教育治理中承担的角色和发挥的功能不尽相同。主权国家通过参与全球教育治理，一方面学习借鉴他国成果经验为本国教育领域问题的解决提供新视角，另一方面扩大和提升在全球教育和国际舞台上的影响力和声誉。政府间组织如联合国教科文组织（UNESCO）通过制定和实施全球教育运行规则，形塑国家教育政策。跨国社会运动在国际层面发起非制度化国际集体行动，通过共同行动影响全球和各国决策制定及实施[3]。国际非政府组织具有“数量众多、机制灵活、组织方便及规避主权壁垒等特点，往往能起到单个国家难以实现的独特作用”[4]，如世界经济论坛通过举办全球大学校长论坛推动全球知名大学形成共识，从大学领导者的视角探讨发展全球教育科技政策。

作为教育领域国际非政府组织的重要代表，从属于UNESCO的国际大学协会（International Association of Universities，IAU）大力参与全球治理并以其成员广泛多元、活动丰富多样、影响积极深远等特质在推动全球教育治理中发挥重要作用。IAU拥有近620个来自全球六大洲的成员单位（包括高等教育机构、非政府组织等），通过提供政策咨询、开展科学研究、发起全球倡议、开展能力建设和搭建合作关系等方式，广泛参与全球教育治理。该组织对国际关系的发展具有独特的影响，在特殊情况下可以解决政府间国际组织难以解决的问题。与UNESCO相比，IAU主要由高等教育直接利益相关者组成，一方面积极参与和响应UNESCO在更高层面和更宽广度的号召倡议，另一方面直接靶向教育领域具体实践，聚焦于谋划更加具体的项目计划、直接指导和影响高等教育机构的实践，提升成员高校和协会自身治理能力。

《中国教育现代化2035》提出，我国要积极参与全球教育治理，深度参与国际教育规则、标准、评价体系的研究制定，推动与国际组织以及专业机构的交流合作，健全对外交流机制。研究全球教育治理能够“为中国的教育研究与改革提供新的视角、理论及方案，为中国参与全球教育治理提供理论与方法支撑”[5]。本研究通过探究IAU参与全球教育治理的价值取向和作用机制等，希望为我国高等教育机构和组织参与全球教育治理提供参考。

二、价值取向

全球教育治理的价值是全球教育治理的倡导者希望通过其行动计划所达到的理想状态。[6]IAU一方面作为实现UNESCO使命愿景的载体，沿袭其培养全球公民、确保优质教育机会、支持言论自由、促进思想交流和知识共享的价值取向，另一方面致力于为全球高等教育发声，成为全球高等教育的引领者并倡导如下价值理念：一是学术自由、机构自治和社会责任；二是基于共同利益的团结合作；三是包容多元意见，不受政治干涉；四是入学公平以及自由获取知识；五是科学诚信以及信守道德的行为规范；六是为了公共利益的高等教育和研究。[7]IAU呼吁高等教育机构遵循并践行上述理念，致力于增强高等教育领域推动社会转型、开展能力建设、联结多元民族和传播新型知识以及应对全球和地区挑战的能力，从而为人类和平与发展作出贡献，有力参与和推动全球教育治理。

基于上述价值取向，IAU确定了参与全球教育治理的具体目标领域。一是为实现可持续发展目标的高等教育和研究。IAU早在1993年就提出高等教育在实现可持续发展中扮演重要角色，因此通过系列活动一方面支持高等教育机构之间开展合作，联手推动可持续发展目标的实现；另一方面协助高等教育领导者将可持续发展的理念与原则融入学校整体战略规划、学术活动开展和日常行政管理中。二是提升高等教育国际化水平。国际化是全球化发展对高等教育提出的必然要求，是大学提升教育教学、科学研究和社会服务质量的重要途径。IAU从学术的、平等的和合作的视角出发，希望助力全纳、公平和有道德的国际化发展。三是开发高等教育领域基于价值观的领导力。基于价值观和责任感的领导力是优质高等教育的核心要义，对高等教育机构应对问题挑战和社会转型至关重要。高等教育机构通过确保全民享有公平、优质、全纳教育以全力支持可持续发展的民主社会建设。四是助力高等教育数字化转型。IAU通过技术赋能，提高高等教育质量和使更广泛群体获得受教育机会。

成为高等教育机构的全球性代表和为高等教育机构提供全方位服务是IAU的核心价值追求，为此协会积极承担五大角色[8]。

一是标准制定者和风尚引导者。协会制定和发布与教育质量、教育公平、教育技术、学术自由以及教育经费等全球高等教育核心议题的政策报告，定期与各界利益相关者开展交流研讨以倡导公平、全纳、有意义的高等教育理念，提供旨在协助政府机构和成员大学制定、调整和完善其国际化政策、战略和项目的国际化战略咨询服务（International Strategies Advisory Services，ISAS），影响国家和国际层面的政策制定和政府决策。例如，针对存在因技术鸿沟、网络限制、设备缺失等引发的教育不公平问题，IAU发布新的政策声明，阐明数字化转型时期大学应该遵守的有益于维护人类共同利益的关键原则和价值观念，倡导高等教育机构在数字化转型过程中应该重视公平和团结。

二是国际合作助推者。IAU经常性组织全球和区域会议并邀请国际社会各界代表参加，推动国际合作项目开展和国际伙伴关系建立。例如，定期举办年度会议和全球会议，前者为高等教育领导者搭建互动合作平台，后者为全球、区域和国家层面的高等教育协会领导者提供交流学习机会；开办系列网络研讨会，聚集学者教授、政府官员、企业高管、大学和国际组织管理人员等共话高等教育发展未来。随着网络教育的大力发展，IAU探讨在线高等教育的发展趋势和实践道路，同时开设迎接未知未来的创新教育项目（Innovative Education for Unshaped Futures，IEUF），以系列研讨会和政策对话为载体探讨混合教学模式、线上课程质量、数字教育领导力和数字化环境建设等。

三是能力建设者。IAU持续为成员和非成员单位提供丰富多样的能力建设项目和素质培训活动以推动高等教育机构发展。例如，开展旨在提升高等教育机构领导者战略规划和管理决策能力的全球大学领导力培训项目（Leading Globally Engaged Universities，LGEU）。自2015年起举办年度领导力培训活动，已吸引31个国家数百名大学领导者参与。该培训开设4个主题工作坊和3个互助学习讲座，旨在帮助参与者提升战略规划能力，创新领导理念与观念，拓展国际合作关系，深入理解高等教育的新发展趋势以及经济、环境和社会变化对大学管理带来的新挑战。

四是智囊团和知识枢纽。IAU聚焦高等教育领域具体问题，开展深度研究并发布研究报告。IAU的研究内容既包括时事热点，又涵盖国际化、可持续发展、终身学习和数字革命等经典议题。例如，针对新冠病毒感染疫情对大学和其他高等教育机构的影响开展全球调查并于2020年发布第一份调查报告；自2003年起对高等教育国际化发展状况开展五次全球调查并发布调查报告，帮助学者开展教育研究、大学明确自身国际化水平、政策制定者完善相关政策等；开展可持续发展目标全球调研，深入调查来自100多个国家的400余所高校为实现可持续发展目标所做出的努力。

五是传播动力场。IAU通过门户网站、杂志期刊和社会媒体等渠道增进高等教育机构与其他利益相关者之间的沟通交流，确保信息互通有无，各相关方之间能够有效沟通。例如，设有国际高等教育数据库，为社会各利益相关方提供全球高等教育管理体系和规划政策信息；开设专门网站汇聚近1500个高等教育机构和组织为实现可持续发展目标而制定的行动计划，以期鼓励高等教育机构领导者之间的同伴互助学习；绘制“全球高等教育领导力培训项目地图”（International Mapping of Tertiary Education Leadership Training Programs），汇聚全球范围内78个领导力培训项目的培训地点、模式和费用等信息，便于高等教育机构管理者查询和参与相关培训。

这五大角色与UNESCO标准制定者、国际合作推动者、能力建设者、思想实验室和信息中心的角色定位一脉相承，同时又结合IAU的组织特征对其内涵界定进行了针对性的细化和调整。

三、作用机制

全球教育治理的作用机制是“全球教育治理赖以发生和实现的规则、规范、路径和方式”[9]，科学合理的作用机制是保证全球教育治理效率的基础。研究者分别从正式机制（formal mechanisms）（包括法律、规章、宣言、政策倡议和伙伴关系等）与非正式机制（informal mechanisms）（包括基于最佳实践的治理、基于财政刺激的治理、基于数字的治理）[10]，认知式治理（cognitive governance）、规范式治理（normative governance）、法律式治理（legal governance）和缓冲式治理（palliative governance）[11]，基于教育观念建构的认知式治理（epistemic governance）、基于教育指标研发的数字式治理（digital governance）和基于教育政策评议的规范式治理（normative governance）[12]等维度，阐释全球教育治理的作用机制。治理主体通常根据组织定位、治理目标和治理领域等选择合宜的作用机制，如UNESCO通过倡导“终身教育”“终身学习”等理念开展认知式治理，经济合作与发展组织（OECD）依托PISA测试进行数字式治理。IAU主要通过数字式治理、规范式治理和认知式治理影响全球高等教育发展。

（一）数字式治理

数字式治理是指通过评价和测量所获得的数据和指标来对全球教育治理产生影响[13]。为评估全球高等教育国际化水平并协助大学改进国际化政策制定与计划实施实践，IAU分别于2003年、2005年、2010年、2014年和2018年对全球高等教育机构国际化水平开展五次评估调查，第六次评估工作正在进行中。该国际化水平评估主要从国际化的战略地位、国际化政策和行动、国际科研合作、国际化课程开发、国际化管理服务队伍建设等维度进行大学国际化水平评价，每个维度下设二级指标和三级指标。例如，国际化的战略地位这一一级指标包含国际化的重要性、益处、风险、动力、制约因素五项二级指标，其中国际化的益处又涵盖扩大国际合作机会、提高教育教学质量、开拓学生全球视野等三级指标。IAU的指标不仅用于描述大学国际化发展现状，更多发挥引导和带动作用，通过既定指标开展国际比较并筛选出“最佳实践”予以推荐，从而为各国高等教育机构的国际化发展提供借鉴案例、划定改革重点。例如，协会请部分大学提供其国际化战略和相关政策规划，为尚未制定国际化战略或需要完善国际化战略的大学提供参考。